تقرر تاريخياً إنشاء ديوان المحاسبة عند صدور الدستور اللبناني في 23 _ 5 _ 1926. فقد نصت المادة 87 منه على “أن حسابات الإدارة المالية النهائية لكل سنة يجب أن تعرض على المجلس ليوافق عليها قبل نشر موازنة السنة الثانية التي تلي تلك السنة وسيوضع قانون خاص لتشكيل ديوان المحاسبات”.
غير أن الديوان لم ينشأ فعلياً إلا بموجب قانون المحاسبة العمومية الصادر في 16_11 _ 1951 الذي تضمن في المواد 223 إلى 273 منه إنشاء الديوان وتنظيمه وتحديد صلاحياته.
ومنذ إنشاء الديوان توالت التشريعات المنظمة له حتى يومنا هذا مسجلةً ست محطات رئيسية يمكننا عرضها كما يلي:
- بموجب المرسوم الاشتراعي رقم 9 تاريخ 21 __11 _ 1952، أعيد النظر في تنظيم الديوان حيث أنيطت به إلى جانب الرقابة المؤخرة صلاحيات واسعة في الرقابة المسبقة بلغت حد تقدير الملاءمة.
- بموجب المرسوم الاشتراعي رقم 9 تاريخ 23 _ 11 _ 1954، ألغيت صلاحية الديوان في تقدير الملاءمة بحيث أصبحت الرقابة المسبقة رقابة قانونية فقط.
- بصدور المرسوم الاشتراعي رقم 118 تاريخ 12 حزيران 1959، إستحدثت تغييرات في الديوان تمثلت بالآتي:
- أصبح الديوان مرتبطاً برئيس مجلس الوزراء وليس بوزير المالية مما أولاه إستقلالية واضحة.
- أولي رئيس ديوان المحاسبة صلاحيات الوزير باستثناء الصلاحيات الدستورية.
- توسعت صلاحيات الديوان لتشمل:
- إبداء الرأي في المواضيع المالية.
- صلاحية وقف صرف رواتب الموظفين المعينين بصورة غير قانونية.
- توسعت صلاحيات الديوان لتشمل:
- بصدور المرسوم رقم 7366 تاريخ 18 _ 8 _ 1961، ألغيت صلاحية ديوان المحاسبة الخاصة بالموافقة على تعيين الموظفين وأنيطت هذه الصلاحية، إضافة إلى سائر شؤون الموظفين الذاتية، بمجلس الخدمة المدنية.
- أعيد تنظيم الديـوان بموجب المرسـوم الاشتراعـي رقم 82 تاريخ 16 _ 9 _ 1983 الذي أحدث لأول مرة وظيفة مدقق حسـابـات. وتـم تعديـل هـذا القانون بالمرسوم الاشتراعي رقم 5 تاريخ 23 _ 2 __ 1985 الذي أعاد العمل ببعض مواد المرسوم الاشتراعي رقم 118 تاريخ 12 _ 6 _ 1959 ثم بالقانون رقم 132 تاريخ 14 _ 4 _ 1992 الذي قضى بتوسيع ملاك الديوان.
- بموجب القانون رقم 133 تاريخ 14 _ 4 _ 1992، أنشىء قسم القانون المالي في معهد الدروس القضائية وأصبح قضاة الديوان من مستشارين ومعاوني المدعي العام يعيّنون من خريجي هذا المعهد.
لدى إنشائه عام 1951، أعطي الديوان “صفة المحكمة للفصل بصحة حسابات المحاسبين وإنطباقها على الأنظمة والقوانين وصفة المجلس لإبداء الآراء ودرس التقارير” ومع صدور المرسوم الاشتراعي رقم 118 تاريخ 12 _ 6_ 1959 حددت طبيعة الديوان بأنه “هيئة قضائية إدارية”.
أما قانون الديوان الحالي، فيحدد طبيعة الديوان ومهمته في المادة الأولى منه كما يلي:
“ديوان المحاسبة محكمة إدارية تتولى القضاء المالي مهمتها السهر على الأموال العمومية والأموال المودعة في الخزينة وذلك:
- بمراقبة إستعمال هذه الأموال ومدى إنطباق هذا الاستعمال على القوانين والأنظمة المرعية الإجراء.
- بالفصل في صحة وقانونية معاملاتها وحساباتها.
- بمحاكمة المسؤولين عن مخالفة القوانين والأنظمة المتعلقة بها.
يرتبط ديوان المحاسبة إدارياً برئيس مجلس الوزراء ومركزه بيروت”.
الجهات الخاضة لرقابة ديوان المحاسبة
بموجب المادة الثانية من قانون تنظيم ديوان المحاسبة تخضع لرقابته الهيئات التالية:
- إدارات الدولة.
- بلديات بيروت وطرابس والميناء وبرج حمود وصيدا وزحلة – المعلقة وسائر البلديات التي أخضعت أو تخضع لرقابة ديوان المحاسبة بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء .
- المؤسسات العامة التابعة للدولة وتلك التابعة للبلديات الخاضعة لرقابة ديوان المحاسبة.
- هيئات الرقابة التي تمثل الدولة في المؤسسات التي تشرف عليها، أو في المؤسسات التي تضمن لها الدولة حداً أدنى من الأرباح.
- المؤسسات والجمعيات وسائر الهيئات والشركات التي للدولة أو للبلديات، أو المؤسسات العامة التابعة للدولة أو للبلديات، علاقة مالية بها عن طريق المساهمة أو المساعدة أو التسليف.
تنظيم ديوان المحاسبة في لبنان
يتألف الديوان من قضاة ومراقبين ومدققي حسابات ويلحق به موظفون إداريون، وتكون لديه نيابة عامة مستقلة.
يطبق على القضاة نظام القضاة ويطبق على المراقبين والموظفين الإداريين نظام موظفي الدولة.
وقد تضمن قانون الديوان الأحكام الأساسية المتعلقة بتنظيمه وسير العمل فيه، وهي تعطي رئيس الديوان سلطة تنظيمية واسعة لتنظيم الإدارة الداخلية وتأمين سير العمل وممارسة مختلف الصلاحيات المالية والإدارية التي تنيطها القوانين والأنظمة بالوزير باستثناء الصلاحيات الدستورية.
النيابة العامة لدى ديوان المحاسبة
تمثل النيابة العامة الحكومة لدى ديوان المحاسبة، ويقوم بوظيفة النيابة العامة المدعي العام لدى ديوان المحاسبة ويقوم معاونو المدعي العام بوظيفة المدعي العام تحت إشرافه.
أما أبرز اختصاصات النيابة العامة فهي:
- تلقي الإعلام بالمخالفات المالية والتحقيق فيها والادعاء بشأنها أمام ديوان المحاسبة.
- إبداء المطالعات الخطية بتقارير التفتيش المالي التي ترد عن طريق رئيس هيئة التفتيش المركزي. كما أن للنيابة العامة صلاحية تكليف التفتيش إجراء أي تفتيش أو تحقيق تقتضيه المصلحة العامة.
- إبداء المطالعات حول تقارير المستشارين في إطار الرقابة القضائية في الديوان عندما يتعلق الأمر بإعادة النظر أو بتعيين الصلاحية أو إشغال الذمة أو إبرائها أو فرض الغرامة.
- طلب إعادة النظر في القرارات الإدارية في نطاق الرقابة المسبقة وفي القرارات القضائية أمام الهيئة التي أصدرت القرار.
- طلب نقض القرارات القضائية أمام مجلس شورى الدولة.
- الطلب إلى النيابة العامة التمييزية ملاحقة أي موظف إرتكب أو إشترك في إحدى الجرائم التي من شأنها أن تلحق ضرراً بالإدارة العامة أو بالأموال العمومية أو بالأموال المودعة في الخزينة.
اختصاصات ديوان المحاسبة
الرقابة الإدارية
وتنقسم إلى شقين:
الرقابة المسبقة
- يمارس الديوان الرقابة المسبقة على معاملات الإيرادات والنفقات التي تتجاوز قيمتها حدوداً معينة تبعاً لنوع كل منها.
- ترمي هذه الرقابة إلى التثبت من صحة المعاملة وإنطباقها على الموازنة وأحكام القوانين والأنظمة.
- يعتبر قانون تنظيم الديوان هذه الرقابة من المعاملات الجوهرية وهو يلزم الجهات الخاضعة للرقابة المسبقة بعدم الارتباط أو التعاقد مع الغير إلا بعد الحصول على موافقة الديوان.
- تعتبر غير نافذة كل معاملة لا تجري عليها هذه الرقابة، ويحظر على أي موظف وضعها في التنفيذ تحت طائلة العقوبات المنصوص عليها في المادة 60 من القانون المذكور.
- بنتيجة هذه الرقابة، يتخذ الديوان قراراً بالموافقة على المعاملة أو بعدم الموافقة. وفي هذه الحالة الأخيرة، يمكن للإدارة المختصة عرض القضية على مجلس الوزراء الذي يبت فيها بقرار معلل بعد الاستماع إلى رئيس الديوان.
- يمكن إعادة النظر في قرارات الديوان ضمن نطاق رقابته المسبقة بناء على طلب الإدارة المختصة أو رئيس ديوان المحاسبة أو النيابة العامة لدى الديوان.
- من حسنات هذه الرقابة أنها تجري قبل التنفيذ ومن شأنها أن تحول دون الوقوع في بعض المخالفات والتجاوزات مما يساهم في حفظ وصيانة الأموال العمومية التي تعتبر من مهام الديوان الأساسية.
الرقابة المؤخرة
- تقضي بتقدير المعاملات المالية من حين عقدها إلى حين الانتهاء من تنفيذها إلى قيدها في الحسابات.
- يمارسها الديوان عن طريق بيانات المطابقة والتقرير السنوي والتقارير الخاصة التي ترفع إلى كل من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الوزراء والجهات المعنية بعد أن يضمنها الديوان نتائج رقابته وتوصياته.
- تعطي الرقابة الإدارية المؤخرة الديوان صلاحيات واسعة في مجال تقويم الأداء لدى الإدارات والهيئات الخاضعة لرقابته وعلى أساس هذا التقويم والملاحظات والاقتراحات التي يوجهها بنتيجته يمكن أن يساهم بصورة فعالة في تصويب الأوضاع وتحسين الأداء لدى الإدارات والهيئات المذكورة.
الرقابة القضائية
الرقابة القضائية نوعان : رقابة على الحسابات ورقابة على الموظفين.
الرقابة على الحسابات
الغاية من الرقابة على الحسابات البت في صحة حسابات المحتسبين وأي شخص يتدخل في قبض الأموال العمومية والأموال المودعة في الخزينة أو في دفعها دون أن تكون له الصفة القانونية.
تتناول هذه الرقابة:
- فيما يتعلق بالواردات: صحة المستندات التي تم التحصيل بموجبها وصحة التحصيلات وإنطباقها على قوانين الجباية وتوريد المبالغ المحصلة إلى الصناديق العامة.
- فيما يتعلق بالنفقات : صحة المستندات التي جرى الدفع بموجبها وإنطباق المعاملة على القوانين والأنظمة المرعية الإجراء ووجود الأوراق المثبتة للنفقة كما حددها القانون.
- صحة معاملات الخزينة ومقبوضاتها ومدفوعاتها وصحة إستلام المواد وحفظها وصحة الحسابات وإنطباقها على القوانين والأنظمة.
يصدر الديوان بنتيجة رقابته قرارات مؤقتة ونهائية. يبيّن القرار المؤقّت المآخذ والملاحظات الموجهة إلى المحتسب والتي يتوجب الرد عليها خلال مهلة تحدد له. أما القرار النهائي فيبيّن أن المحتسب بريء الذمة أو مسلفاً أو مشغول الذمة، وفي هذه الحالة الأخيرة يحكم الديوان على المحتسب بتسديد القيمة الباقية بذمته.
يمارس الديوان هذه الرقابة نظراً لأهميتها البالغة في مراقبة إستعمال الأموال العمومية من قبل الأجهزة الخاضعة لرقابته عن طريق تدقيق الحسابات والتحقق من مدى تقيد المسؤولين بالقوانين والأنظمة المالية، مما يساعد المجلس النيابي في إجراء رقابة على السلطة التنفيذية وفقاً للأحكام المنصوص عنها في الدستور.
الرقابة على الموظفين
الغاية من هذه الرقابة ، كما جاء في المادة الأولى من قانون الديوان، محاكمة المسؤولين عن مخالفة القوانين والأنظمة المتعلقة بالأموال العمومية.
تشتمل هذه الرقابة بحسب المادة 59 على أعمال كل من يقوم بإدارة أو إستعمال الأموال العمومية والأموال المودعة في الخزينة. ولتطبيق أحكامها، يعتبر بحكم الموظف “كل شخص من غير الموظفين عهد إليه تولي المهام المنصوص عنها في الفقرة الأولى من هذه المادة سواء كان ذلك بالتعيين أو بالانتخاب أو بالتعاقد”.
عددت المادة 60 المخالفات التي يمكن أن يلاحق الديوان بشأنها ونذكر منها: عقد نفقة خلافاً لأحكام القانون أو دون الحصول على تأشير مراقب عقد النفقات أو دون موافقة ديوان المحاسبة المسبقة أو إساءة قيد إحدى النفقات لستر تجاوز في الاعتمادات أو ارتكاب خطأ أو تقصير أو إهمال من شأنه إلحاق الضرر بالأموال العمومية أو مخالفة النصوص المتعلقة بإدارة الأموال العمومية…
يضع الديوان يده على المخالفات المالية إما عفواً عن طريق التدقيق والمراجعة في المستندات التي يراقبها وإما من خلال المخالفات المحالة من قبل النيابة العامة لديه أو من قبل هيئة التفتيش المركزي أو من قبل الجهات المختصة في وزارة المالية.
يصدر الديوان قراراته بصورة مؤقتة أو نهائية. يتضمن القرار المؤقت وصف المخالفة المنسوبة للموظف ويعطيه مهلة لبيان دفاعه قبل إصدار القرار النهائي.
أما الغرامات التي يفرضها الديوان فتتراوح بين 150 ألف ومليون وخمسمائة ألف ليرة لبنانية، ويمكن أن يحكم أيضاً بغرامات إضافية إذا كانت المخالفة قد ألحقت ضرراً بالأموال العمومية بصورة فعلية.
إختصاصات أخرى
إبداء الرأي
للديوان صلاحية إبداء الرأي في المواضيع المالية بناء على طلب الإدارات أو المؤسسات العامة أو البلديات أو سائر الهيئات الخاضعة لرقابته.
الرأي حسب النص القانوني له الصفة الاستشارية إلا أن الإدارات أو المؤسسات طالبة الرأي تتقيد به عادة وهي تعتمد مجموعات الآراء الاستشارية التي يصدرها الديوان كمراجع تسترشد بها عند الحاجة.
الرقابة على تعيين الموظفين
يتولاها الديوان بموجب المادة 86 من قانون تنظيمه، وتقضي بعدم صرف النفقة عندما يكون التعيين جارياً خلافاً للأصول القانونية وذلك بموجب قرار قضائي يتخذه بالموضوع ، يجري تبليغه إلى الإدارة المختصة وإلى صاحب العلاقة الذي يعود له حق الطعن فيه أمام المراجع المختصة.
طرق المراجعة ضد قرارات ديوان المحاسبة
تقبل قرارات الديوان القضائية النهائية من طرق المراجعة إعادة النظر والنقض.
إعادة النظر
يمكن طلب إعادة النظر في الحالات التالية:
- إذا تبيّن من التدقيق في معاملة أخرى أن هناك خطأ أو إغفالاً أو تزويراً أو قيداً مكرراً.
- إذا ظهرت مستندات أو أمور جديدة من شأنها تبديل وجهة القرار.
تجري إعادة النظر بناء على طلب المدعي العام أو وزير المالية لصالح الخزينة أو المحتسب أو الموظف المختص أو الإدارة أو الهيئة ذات العلاقة.
لا يحول طلب الإعادة هذا دون تنفيذ القرار المطعون فيه إلا أنه يمكن للديوان أن يقرر وقف تنفيذ القرار بناء على طلب المحتسب أو الموظف المختص إذا تبيّن أن التنفيذ يلحق به ضرراً بليغاً وأن طلب إعادة النظر مرتكز على سبب جدي.
تنظر في طلب الإعادة الهيئة التي أصدرت القرار المطعون فيه.
النقض
يمكن طلب نقض القرار أمام مجلس شورى الدولة بداعي عدم الصلاحية أو مخالفة أصول المحاكمة أو مخالفة القوانين والأنظمة وذلك في مهلة شهرين من تاريخ تبلغ القرار المطعون فيه.
يقدم طلب النقض كل من المدعي العام لدى ديوان المحاسبة ووزير المالية لصالح الخزينة والموظف المختص والإدارة أو الهيئة ذات العلاقة.
في حال نقض القرار، على الديوان أن يتقيد بقرار مجلس شورى الدولة.
علاقة ديوان المحاسبة بالسلطات العامة
علاقة ديوان المحاسبة بالسلطة التشريعية
تربط ديوان المحاسبة كجهاز أعلى للرقابة المالية علاقات وثيقة بالسلطة التشريعية بحيث يكون الديوان جهازاً مساعداً للبرلمان. وتبرز هذه العلاقات وفقاً لما يلي:
يراقب الديوان تنفيذ الموازنة العامة للتثبت من تقيد السلطة التنفيذية بقانون الموازنة العامة الذي أقره مجلس النواب. يضع الديوان نتيجة ذلك تقريراً سنوياً يرفعه إلى كل من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الوزراء، وتستمع لجنة المال والموازنة وسائر اللجان المختصة إلى رئيس الديوان أو إلى من ينتدبه لإبداء الإيضاحات اللازمة.
ينظر الديوان في قطع حساب الموازنة العامة الذي يمثل النتيجة الفعلية لتنفيذ الموازنة العامة والذي يحال إلى الديوان من قبل مصلحة المحاسبة العامة في وزارة المالية، ثم يضع الديوان ملاحظاته قبل أن يقر مجلس النواب قطع الحساب المذكور عند مناقشته مشروع الموازنة العامة للسنة التي تلي السنة التي يعود إليها قطع الحساب عملاً بالمادة 87 من الدستور.
يضع الديوان كلما رأى لزوماً لذلك، تقارير خاصة بمواضيع معينة وإقتراحات ملائمة لها ترفع إلى كل من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الوزراء.
يضع الديوان بيانات بمطابقة كل من الحسابات التي تقدم إليه مدعومة بالأوراق المثبتة تبلغ إلى مجلس النواب لتوزع على أعضائه.
في مجال المسؤولية عن المخالفات المالية، لا يعتبر ديوان المحاسبة الجهة الصالحة لمحاكمة الوزراء. ولذلك فإن قانون تنظيم الديوان يوجب عليه أن يحيط مجلس النواب علماً بالمخالفات المرتكبة من قبل الوزراء.
علاقة ديوان المحاسبة برئيس مجلس الوزراء وبوزارة المالية
علاقة الديوان برئيس مجلس الوزراء
تتمثل هذه العلاقة بما يلي:
- إرتباط إداري نصت عليه المادة الأولى من قانون تنظيم الديوان وهي تقضي بارتباطه إدارياً برئيس مجلس الوزراء على أن يكون مركزه في بيروت.
- رفع التقارير الخاصة التي يضعها الديوان بمواضيع معينة إلى رئيس مجلس الوزراء كما سبقت الإشارة إليه.
علاقة الديوان بوزارة المالية
تتمثل هذه العلاقة بما يلي:
- موازنة الديوان: يضع رئيس الديوان مشروع نفقات الديوان ويرسله إلى وزير المالية وفي حال تعديله يبت مجلس الوزراء به بعد الاستماع إلى رئيس الديوان.
- إيداع معاملات الإنفاق الخاضعة للرقابة الإدارية المسبقة.
- حسابات المحتسبين : في مجال الرقابة القضائية على الحسابات، تحيل مصلحة المحاسبة العامة في وزارة المالية حسابات المحتسبين إلى ديوان المحاسبة بعد توحيدها.
- تقارير المراقبين الماليين: تودع وزارة المالية الديوان تقارير المراقبين الماليين المنتدبين من قبلها لدى المؤسسات العامة.
- الإعلام عن المخالفات: يعلم مراقبو عقد النفقات مدعي عام الديوان بالمخالفات المالية المبينة في المادتين 111 و 112 من قانون المحاسبة العمومية والعائدة للنفقات المعقودة خلافاً لأحكام القانون أو التي تتجاوز الاعتمادات المفتوحة في الموازنة.
- كذلك تقوم سائر المراجع المختصة لدى وزارة المالية بإعلام المدعي العام عن المخالفات المنصوص عليها في قانون تنظيم الديوان.