بحث قانوني متميز حول جدلية العلاقة بين السلطة التشريعية والتنفيذية – دراسة تحليلية
قانون المالية ؟ أم قانون الميزانية ؟جدلية العلاقة بين السلطة التشريعية والتنفيذية
دراسة تحليلية د.عبد النبي اضريف
أستاذ بكلية الحقوق سلا
علم المالية العامة هو ذلك العلم الذي يدرس العلاقة بين الموارد العامة والنفقات العامة تأثيرهما على الشأن العام، وحسب بعض الباحثين فيعتبر بمثابة العلم الذي يبحث في الأسس والنظريات العامة السياسية والاقتصادية والقانونية التي يستحسن أن يعتمد عليها النظام المالي لتحديد النفقات العامة وتأمين الإيرادات لتغطيتها والموازنة بينهما
(1).
إذن فهذا العلم يدقق ويفتحص مفاهيم الظاهرة المالية، ويفصل بين المصطلحات والمفاهيم التي تشكل الحقل المعرفي لهذه الظاهرة، بل ويبين الحدود والفروق بينها، ونتناول في إطار علم المالية قانون الميزانية وقانون المالية، فبعض التشريعات عند تدبيرها لماليتها العمومية تعتمد على قانون الميزانية، والذي تصوت عليه السلطة التشريعية في بداية كل سنة، بينما تأخذ تشريعات أخرى بقانون المالية. والسؤال الذي يمكن طرحه في هذا الإطار: لماذا هذا الاختلاف؟ هل هو مجرد اختلاف جوهري بنيوي أم هو اختلاف شكلي فقط؟ وإذا جزمنا بأن هذا الاختلاف بنيوي جوهري، إذن فما هي الطريقة الأكثر ديمقراطية لتدبير المال العام؟ هل هي تبني قانون الميزانية أم العكس؟ لتفكيك هذين الإشكالين المطروحين سنحاول توضيح الفروق بين قانون الميزانية وقانون المالية، ثم توضيح أهمية تبني قانون الميزانية دون قانون المالية في التشريع المغربي ؟
حسب التشريع المغربي فالمادة الثالثة من القانون التنظيمي للمالية تنص على أنه “… لا يمكن أن يتضمن قانون المالية إلا أحكاما تتعلق بالموارد والتكاليف، أو تهدف إلى تحسين الشروط المتعلقة بتحصيل المداخيل، وكذا مراقبة استعمال الأموال العمومية”، من خلال هذا النص يظهر بأن قانون المالية يتضمن الميزانية بشقيها الموارد والنفقات، وأحكام أخرى غالبا ما تتعلق بتحصيل المال العمومي ومراقبته أو الزيادة في ضريبة أو الإعفاء منها أو إلغائها بصفة نهائية أو مؤقتة.
وبهذا يتضح بأن السلطة التشريعية عندما تصادق على مشروع قانون المالية فإنها تصادق على مشروع متعدد المرامي والأهداف، لأن كل شطر منه يكلف السلطات صاحبة الاختصاص عملا مضنيا ابتداءا من السلطة التنفيذية التي تهيئ القانون إلى السلطة التشريعية التي تصادق عليه، إذن أين تكمن الصعوبة التي يحملها بين طياته هذا المشروع ؟
عندما تهيئ السلطة التنفيذية مشروع قانون ما، قد يتعلق مثلا بالمجال الفلاحي، فإن المجال المراد تقنينه أو تأطيره يكون محددا، بحيث يمكن للسلطة المعنية أن تحصر الجوانب المتعلقة بالمشروع، لأن الأمر يتعلق بمجال محدد، وبذلك فالأجهزة المكلفة بالإعداد والتحضير تستفيد من المدة المحددة لها قانونا بصريح نص الدستور، وكذلك الأمر بالنسبة للسلطة التشريعية، فعندما تعرض عليها مثل هذه المشاريع فإنها تجد الوقت الكافي لتمحيص المشروع، وذلك بعرضه على اللجنة صاحبة الاختصاص. وبالتالي إعطاء الفرصة للنواب والمستشارين لإعطاء ملاحظاتهم وموافقتهم على المشروع. والأمر يختلف عندما يكون مشروع القانون ذي جوانب متعددة من شأنها أن تنهك السلطة التنفيذية عند مرحلة الإعداد والتحضير، وتضني كذلك السلطة التشريعية عند مرحلة الدراسة والمصادقة، فطول المدة التي يتطلبها ذلك المشروع -بالإضافة إلى أنها مضنية- فإنها لا تعطي للسلطة التشريعية الوقت الكافي لممارسة اختصاصها المسند لها بصريح نص الدستور، خصوصا إذا علمنا بأن القانون في أغلب التشريعات يقيد هذه المدة حتى لا تتعطل الآلة التشريعية، وبالتالي تتقلص أهميتها ودورها في مجال إدارة الشأن العام. وهنا نلاحظ أن الأمر يتعلق بضيق المدة واتساع المجال المدروس أو المطلوب المصادقة عليه، وهذا مكمن الصعوبة التي تصادف السلطة التشريعية وهي تدرس وتصادق على هذه العينة من المشاريع، فإذا كانت السلطة التنفيذية لها القدرة الكافية بفعل تمتعها بالوقت الكافي (2) والموارد البشرية المؤهلة للقيام بمرحلة الإعداد، لأن الموظف العمومي المكلف بهذه المهمة له وظيفة قارة قد تتعدى في الحالات العادية عقدين من الزمن، الأمر الذي يكسبه المزيد من التجربة والحنكة في مباشرة مهامه، بالإضافة إلى الامتياز التشريعي التي تتمتع به الحكومة حيث يمكنها أن تتعدى المدة المنصوص عليها قانونا لتقديم المشروع، فإن هذه الاعتبارات المشار إليها كلها تضعف السلطة التشريعية التي يمكن أن تكون في بعض الحالات مجرد جهاز تابع وغير مستقل عن السلطة التنفيذية، التي يبقى لها القول والفصل في إدارة الشأن العام، ويعتبر مشروع قانون المالية من أهم المشاريع التي تبين درجة الامتياز التي تحظى بها الحكومة، فهذا المشروع كما ذكرنا سابقا ينشطر إلى قسمين، فالقسم الأول يهم التعديلات الخاصة بالترسانة المالية من تعديل لضريبة أو إلغاءها أو الرفع منها، أو تعديل شروط تحصيل الدين العمومي، أما القسم الثاني فيهم الميزانية العامة أي الموارد والنفقات، ومن هنا يتبين أن كل شطر من هذا المشروع يتطلب تهييئ مشروع قانون مستقل بذاته، فمثلا تعديل ضريبة أو إلغائها يفرض إعطاء السلطة التشريعية الوقت الكافي للدراسة والمصادقة، فالضريبة لها ارتباط كبير بالمجالين الاقتصادي والاجتماعي بل حتى السياسي، فكل تغيير محتمل لها يستوجب توخي الحذر والدقة، فالرفع مثلا من الضريبة المفروضة على المواد الأكثر استهلاكا من طرف الطبقات الدنيا من المجتمع قد يكون له وقع سيء على المجال الاجتماعي، وعلى توزيع الدخول، مما قد يتسبب في آفات اجتماعية، وهذه التحولات بإمكانها أن تمس بالاستقرار السياسي، وزعزعة هذا الاستقرار من شأنه هو الآخر أن يؤثر على الاستثمار(3)، لأن المستثمر بطبيعته حذر لا يمكنه أن يستثمر في بلد لا يتوفر فيه حد أوفر من الاستقرار السياسي والاجتماعي، وكذلك الأمر بالنسبة للميزانية، فالموارد والنفقات الواردة فيها هي تعبير ضمني عن السياسية العامة للدولة خلال سنة (4)، فهذا البرنامج يجب أن يستقل هو الآخر بمشروع مستقل، حتى تعطى لنوابي ومستشاري الأمة الوقت الكافي لكي يتمكنوا من ضبط وتمحيص موارد ونفقات ناخبيهم وملائمتها مع حاجياتهم.
من خلال ما سبق يظهر أن الضرورة أصبحت ملحة للعدول عن قانون المالية وتعويضه بقانون الميزانية، أما المسائل التي كان يتضمنها الشطر الأول من قانون المالية، فيمكن أن تخصص لها مشاريع قوانين طيلة السنة، فتسارع الأحداث وتطورها يستلزم من السلطات العمومية تعديلها من وقت لآخر، وبهذا فإلزام السلطة التنفيذية بتقديم مشروع قانون الميزانية، سيحد من فرصة تمريرها لتعديلات أخرى للمنظومة المالية، وبالتالي إعطاء السلطة التشريعية فرصة ممارسة مراقبتها السياسية للمال العام، ذلك أن الانفراد بالتصويت على مشروع قانون الميزانية سيسهل مأموريتها، لأن المصادقة على الميزانية أمر سهل، فرغم إصدارها في صيغة قانون، فهي لا تحمل مواصفات قانون بكل معنى الكلمة، فجل علماء المالية لم يطلقوا عليها لفظ قانون، إذ أنها لا تتضمن جميع خصائص القانون، بل قالوا عنها أنها سند، أوصك أو وثيقة أو برنامج، أو أنها عمل إداري بحث. والحقيقة هي أن الميزانية في معظم الدول تتألف من قانون الميزانية ومن جداول إجمالية وتفصيلية ملحقة به، ففي القانون تقدير لمجموع الواردات والنفقات السنوية، وإذن من السلطة التشريعية للسلطة التنفيذية بالإنفاق ضمن الحدود الإنفاقية المقدرة، وبجباية الضرائب وفقا للقوانين، وينتهي هذا الإذن بانتهاء السنة المالية أو الدورة المالية، وفي الجداول تفصيل الواردات المقدرة، والاعتمادات المرصدة للنفقات، ومن الأصح أن نقول إنها “برنامج عمل” يعرض على السلطة التشريعية، وتخمن فيه الواردات والنفقات تخمينا كثيرا ما يخالفه الواقع. أما النصوص القانونية التي ترد أحيانا في قانون الميزانية، فليس من الضروري وجودها فيه، وقد قضى الاتجاه العلمي الحديث بوجوب إصدارها مستقلة عنه (5)، لكي لا توقع السلطة التنفيذية على بعض التعديلات التي تخص المال العام تستوجب مشاريع مستقلة.
وبهذا فالميزانية لا تعتبر عملا تشريعيا إلا من الناحية الشكلية فقط، لأنها صادرة عن السلطة التشريعية، أما من زاوية الموضوع فهي ليست سوى عملا إداريا لأنها لا تتضمن أية قواعد عامة جديدة، ولا تعطي للحكومة سلطة أو حقا لم يكن لها من قبل بمقتضى القوانين السارية، فالإيرادات التي تستطيع الحكومة تحصيلها أو النفقات التي يؤذن لها بالقيام بها، كلها ناتجة عن قوانين سابقة. والحكومة التي تمارس سلطتها هذه لابد لها من الحصول على إجازة من جانب السلطة القائمة على أمر التشريع على التقديرات الواردة في الجدول المحاسبي التقديري السابق، ولكن هذه الإجازة تظل عملا إداريا هي الأخرى، لذلك فإن هذا العمل يجب أن يكون في حدود القوانين المطبقة في الدولة، هذا وتجدر الإشارة هنا إلى أن السلطة التنفيذية قد تنتهز أحيانا فرصة تقديم قانون المالية للسلطة التشريعية للاعتماد فتلحق به تشريعات حقيقية، أي قوانين من حيث الشكل والجوهر، وفي مثل هذه الحالة ينطوي قانون المالية على عنصرين متميزيين تمام التمييز: الميزانية وهي قانون من الوجهة الشكلية، وعمل إداري من الوجهة الموضوعية على ما قدمنا، والتشريعات الملحقة بها وهي قوانين بالمعنى الفني للكلمة (شكلا ومضمونا). ومثل هذا المسلك أي المتعلق بملحقات الميزانية الذي تأخذ به بعض الدول يعتبر معيبا وليس من السهل تبريره وذلك لسببين أساسيين : الأول، لأنه غير منطقي، لأن قانون المالية ذو صفة مؤقتة لا تتعدى مدته السنة المالية في الأحوال العادية، وبهذا المعنى فإنه لا يصح أن يتضمن تشريعات حقيقية أي عامة ودائمة بالنظر إلى أن تضمين قوانين المالية سنة بعد أخرى نصوص قوانين من هذا القبيل جعل من الصعب في المستقبل الرجوع إلى هذه النصوص لتشتتها في قوانين مختلفة، والثاني لأنه ينطوي على خطورة كبيرة، وذلك لأن العادة قد جرت على أن تسود روح السرعة في المجالس النيابية أثناء النظر في قانون مالية السنة وإلحاق قانون عادي بها لا يتيح التريث في دراسته ولا يترك الفرصة لبحث الغرض منه، والنظر فيما يترتب على تقريره من نتائج. وعادة ما تلجأ الحكومة إلى إلحاق القوانين العادية بقانون المالية تلافيا للإجراءات البطيئة التي تمر بها هذه القوانين وجريا وراء التعجيل في إقرارها. ولكن هذا التعجيل قد يؤدي إلى إدخال تعديلات خطيرة على التشريعات المالية في الدولة، ولذلك فإن المسلك المشار إليه يعتبر من الأمور التي ينبغي التخلي عنها (6).
بعدما تعرضنا في النقطة السابقة للتمييز بين قانون المالية وقانون الميزانية، وأوضحنا المجال المخصص لكل منهما، وانعكاس تبني قانون المالية على العمل التشريعي أو على استقلال السلطة التشريعية، وكسبيل لتبرير مسألة تبني قانون الميزانية دون غيره سنعمل على توضيح أهمية هذين القانونين وانعكاسهما على الشأن العام.
تطرقنا سابقا لمسألة ضرورة تبني قانون الميزانية، ودوره في إعطاء الفرصة للبرلمان في تمحيص نفقات وموارد الأمة، وأشرنا إلى ضرورة اقتصار مشروع القانون على الميزانية فقط، نظرا لما لها من دور في التأهيل داخل المجتمع، ويظهر ذلك من خلال أهميتها المتعددة المظاهر.
أ – الأهمية السياسية للميزانية.
إن مسألة إلزام السلطة التنفيذية بتقديم مشروع قانون الميزانية إلى السلطة التشريعية كل سنة، يعني فرض رقابة دورية على مسألتي صرف وتحصيل المال العام، وتتضح هذه الرقابة من خلال حق ممثلي الأمة في تعديل الاعتمادات والمداخيل المقترحة وملائمتها مع حاجيات الأمة وقدرتها على تحمل التكاليف العامة، والأمر الذي يؤكد ذلك أن الثورات و التغيرات الدستورية التي عرفها الغرب ترجع بالدرجة الأولى إلى اضطراب الأحوال المالية والاجتماعية للمحكومين، وما يترتب عليه من مطالبة الشعب بتوسيع مدى سلطته في الإشراف على المسائل المالية للدولة (7) فهذه الاضطرابات من شأنها أن تعصف بالاستقرار السياسي والاجتماعي، ذلك أن تقهقر الحالة الاجتماعية لغالبية السكان، قد يترتب عنه عواقب قد تضر لا محالة بالسكينة العامة، وهذا ما عرفه المغرب سنة 1981 من خلال مظاهرات الخبز التي عرفتها مدينة الدار البيضاء والتي كان سببها ارتفاع الأسعار وبلوغ عجز الميزانية إلى درجات عليا، عجزت من خلالها السلطات العمومية على إحداث التوازن داخل المجتمع.
ومن خلال ما سبق يظهر بأن الميزانية كعمل توقعي وتقديري للنفقات والموارد المراد صرفها وتحصيلها خلال سنة قادمة، لها أهمية سياسية بالغة، لذا فإضافة مسائل أخرى بجانب الميزانية كاقتراح ضرائب جديدة أو تعديل شروط التحصيل مثلا، من شأنه أن يضعف سلطة البرلمان في المناقشة والمراقبة، ويضيع عليه فرصة ملائمة الموارد والنفقات المقترحة مع حاجات الناخبين، ويفتح الباب على مصراعيه لتمرير تعديلات بالغة الأهمية تقتضي تخصيص مشاريع قوانين خاصة تحتاج مناقشات برلمانية مطولة (8).
ويمكن القول أن التحولات الديمقراطية اليوم تميل إلى تقوية نفوذ السلطة التشريعية، فالحاجة أصبحت ملحة إلى تركيز القوانين في يد ممثلي الأمة، وبذلك تزيد الثقة بمالية الدولة بالنظر إلى ما يؤدي إليه إخضاع هذه المالية للرقابة الدقيقة والعلنية وإبعادها عن تحكم السلطة التنفيذية (9).
ب- الأهمية الاقتصادية للميزانية :
نظرا لتطور تدخل الدولة في الحياة الاقتصادية، أصبح للميزانية دورا كبيرا في مجال التأهيل الاقتصادي، لذلك تغيرت النظرة تماما إلى النفقة والإيراد العمومي، فالنفقة التي كانت في عهد الدولة الحارسة لا تتعدى حدودا معينة، أصبحت تلعب دورا كبيرا على المستوى الاقتصادي، فالصفقات التي توكلها الدولة للقطاع الخاص تعتبر المحرك الرئيسي للدورة الاقتصادية نظرا لما تتيحه من إعادة توزيع للثروات والأموال، وتوفير سبل الاغتناء والتطور الاقتصادي، فالمبادرة الخاصة تنتعش بدرجة تدخل الدولة في المجال الاقتصادي، وبهذا فميزانية معظم الدول تساعد على إدارة وتوجيه الاقتصاد القومي، حيث لم تعد مجرد أرقام وكميات كما كانت في المفهوم التقليدي بل لها آثارها في كل من حجم الإنتاج الوطني و في
مستوى النشاط الاقتصادي بكافة فروعه وقطاعاته، فالعلاقة وثيقة بين النشاط المالي للدولة والأوضاع الاقتصادية بكل ظواهرها من تضخم وانكماش وانتعاش … بحيث يصبح من المتعذر فصل الميزانية العامة عن المخطط الاقتصادي، وخاصة بعد أن أصبحت الميزانية أداة مهمة من أدوات تحقيق أهداف الخطة الاقتصادية الشاملة للبلد (10).
وبهذا فكل تعديل يطرأ على منظومة الميزانية من شأنه أن ينعكس إما سلبا أو إيجابا على الحياة الاقتصادية، وهذا يؤكد وجوب أن يقتصر مشروع القانون على الميزانية فقط، وذلك حتى تتمكن السلطتين التنفيذية والتشريعية من ضبط أكثر لموارد ونفقات الشعب ومطابقتها مع شروط التأهيل الاقتصادي، لأنه لا فائدة من اعتماد قانون مالي يحمل بين طياته مسائل بالغة الأهمية تحتاج إلى مدة ليست بالقصيرة من أجل افتحاصه وتمحيص مكوناته، فالفائدة ليست في تمرير قوانين وتشريعات بطريقة سريعة واعتياطية، فالأهم هو تبني قوانين تتلاءم وشروط التأهيل التي يتطلبها المجتمع.
ج-الأهمية الاجتماعية للميزانية :
الميزانية كوثيقة تجمع بين طياتها الموارد العامة والنفقات العامة، هي بمثابة تعبير عن البرنامج الاجتماعي للدولة، إذ يمكن للباحث أو المتتبع أن يستشف من خلال الأرقام الواردة في هذا البرنامج الخطوط العريضة للسياسة الاجتماعية للدولة، وعلى هذا المنحى فالميزانية تقوم بدور فعال في حفظ توازن الأمة الاجتماعي، فاستخدام الضرائب والرسوم الجمركية خاصة في المجتمعات الرأسمالية المعاصرة ليس له غايات مالية، بل يهدف إلى تحقيق اجتماعية قحة (11) ومن هنا يظهر بجلاء تأثير الميزانية من الناحية الاجتماعية، فهي تخوض في مشاكل الصحة والاسكان والتعليم والتشغيل بغية تحقيق التأهيل الاجتماعي وتوفير الرخاء الاجتماعي لمعظم طبقات المجتمع.
والأهمية الاجتماعية للميزانية تبرر مسألة إلغاء قانون المالية وتعويضه بقانون الميزانية، وذلك ليتمكن البرلمان من ضبط شأن الأمة الاجتماعي، ويتمتع بسلطة أكبر في مناقشة الأرقام والاعتمادات التي تخصصها السلطة التنفيذية للمسألة الاجتماعية، وبهذا فأحكام توزيع الثروات الاجتماعية بين المواطنين وبين ربوع جهات الوطن، من شأنه توفير سبل الأمن والحماية الاجتماعية لهم، ويبعث بالحركة في الكيان الاجتماعي لينهض ويساير التقدم المرتبط بالميزانية أشد الارتباط (12) ، وهذا لن يتأت إلا بالتأكيد أكثر على عقلنة عمل البرلمان، وإحداث نوع من التوازن بينه وبين السلطة التنفيذية، حتى يتمكن من رعاية مصالح الأمة الذي انتخب من أجل الدفاع عنها (13).
مفهوم قانون مالية السنة أوسع من الميزانية العامة للدولة، لذا السلطة التشريعية وهي تخوض في قانون مالية السنة تجد نفسها أمام العديد من الأمور والإشكاليات يصعب ضبطها في المدة المحددة لها قانونا بصريح نص الدستور، لذا فالقول بوجوب تعويض قانون المالية بقانون الميزانية له ما يبرره، ويظهر ذلك بجلاء من خلال الضعف الكبير الذي تتميز به السلطة التشريعية وهي تناقش القانون المالي ومدى إمكانية السلطة التنفيذية في تجاوزها لتطبيقه حفاظا على استمرارية المرفق العام.
أ – ضيق الحيز الزمني المخصص للبرلمان من أجل المصادقة على مشروع قانون المالية:
حسب المادة 35 من القانون التنظيمي للمالية رقم 98-7 (14) والمعدل بالقانون التنظيمي رقم 14.00 (15). إذا لم يتم في 31 ديسمبر، وفقا لأحكام الفصل 50 من الدستور، التصويت على قانون مالية السنة أو صدور الأمر بتنفيذه بسبب إحالته على المجلس الدستوري فإن الحكومة تفتح بمرسوم الاعتمادات اللازمة لسير المرافق العمومية والقيام بالمهام المنوطة بها على أساس ما هو مقترح بالميزانية المعروضة بقصد الموافقة.
ويسترسل العمل في هذه الحالة باستخلاص المداخيل طبقا للأحكام التشريعية والتنظيمية الجارية عليها، باستثناء المداخيل المقترح إلغاؤها في مشروع قانون المالية، أما المداخيل التي ينص المشروع المذكور على تخفيض مقدارها فتستخلص على أساس المقدار الجديد المقترح.
ومن خلال ما سبق يظهر بأن الحكومة لها كامل الصلاحية في تجاوز سلطات البرلمان في المصادقة، والسؤال الذي يمكن طرحه في هذا الإطار هو: ما الغرض من هذه المصادقة أو المراقبة السياسية ما دام للسلطة التنفيذية كافة الوسائل القانونية التي تخول لها تنفيذ برنامجها؟ ورغم ذلك فإضعاف سلطة البرلمان له ما يبرره، فإذا كان البعض يعتبر ذلك حيفا وتجاوزا للسلطة لا يمكن بأي وجه من الوجوه أن تكون ضعيفة لأنها الممثلة المباشرة للأمة، فإن البعض الآخر برر ذلك بأن واضعي الدستور أرادوا أن يتجنبوا اختلاف وجهات النظر والإيديولوجيات والمصالح داخل البرلمان، والتي بإمكانها أن تؤثر على المصلحة العامة، التي هي أكثر التصاقا بالمجال المالي، لأن الصراع بخصوص القانون المالي إذا ما احتدم سيؤثر على العمل الحكومي، كما حدث ذلك عدة مرات في الجمهوريتين الثالثة والرابعة بفرنسا مما خلق اضطرابا في الحياة السياسية، وهذا ما حدا بواضعي دستور فرنسا لسنة 1958 إلى محاولة تفادي هذه المعضلة، وذلك بإعادة توزيع الصلاحيات المالية بين البرلمان من جهة، وبين الحكومة من جهة أخرى، وهذا ما جعل هذه الأخيرة تهيمن على الأخرى في المجال المالي، حيث تفوض الحكومة بالصرف شهريا خلال هذه الفترة بمقدار 12/1 من الميزانية السابقة أو الميزانية التي تم إعدادها ولم تعتمد بعد (أي مشروع الميزانية).
وفي ألمانيا تمنح الحكومة تفويضا عاما للقيام بجميع المصروفات اللازمة لتسيير الأعمال الضرورية للوفاء بالتزامات القطاع العام، وإذا كانت الإيرادات المتوفرة لا تكفي لتغطية هذه المصروفات يجوز للحكومة الحصول على بقية الإيرادات بواسطة القروض بشرط ألا تتعدى هذه القروض ربع مبلغ الميزانية السابقة (16).
وفي جمهورية مصر العربية والولايات المتحدة الأمريكية يعمل بالميزانية القديمة. بمعنى أنه يسمح للوزارات والمصالح بالصرف في حدود مبالغ ومعدلات الإنفاق التي استخدمت في العام الماضي.
وفي بريطانيا يستخدم نظام الاعتمادات الجزئية حيث يوافق مجلس العموم على اعتمادات جزئية للصرف منها لحين الانتهاء من مناقشة الميزانية واعتمادها (17).
ب : حدود حق اقتراح وتعديل مشروع قانون المالية :
تتمثل هذه الحدود من خلال مضمون الاقتراحات والتعديلات المخولة للبرلمان، وفي الفترة المخصصة للبرلمان لإجراء هذه الرقابة السياسية السابقة على تنفيذ الميزانية.
II-أهمية تبني قانون الميزانية والعدول عن قانون المالية في التشريع المغربي : 1-جدوى تبني قانون الميزانية : 2- جدوى العدول عن تبني قانون مالية السنة:
– مضمون الاقتراحات والتعديلات :
حسب المادة الأربعون من القانون التنظيمي رقم 7-98 المشار إليه سابقا فإنه يتم بقوة القانون حذف أو رفض المواد الإضافية أو التعديلات الرامية إما إلى تخفيض الموارد العمومية، وإما إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود، وبهذا يظهر بأن السلطة التشريعية قاصرة على تخفيف الأعباء المالية لمنتخبيها، كما أنها لا يمكنها أن تفرض على الحكومة بعض التكاليف التي من شأنها دعم المصلحة العامة، رغم أن هذه السلطة من اختصاصها إبلاغ السلطة التنفيذية بحاجيات السكان خصوصا في المجال الاجتماعي، ويبرر مناصرو هذا الامتياز الذي تحظى به الحكومة، بأنه في حالة إطلاق العنان للسلطة التشريعية ستعمد إلى تبذير المال العام عن طريق الرفع من النفقات، خصوصا الاجتماعية والتقليص من الموارد العمومية أي خفض الضرائب وإلغاء الرسوم بتكريس مبدأ المجانية في المرفق العام، وذلك لإرضاء رغبات الناخبين خصوصا عند اقتراب مواعيد الانتخابات، وبعبارة أخرى تحول السياسة المالية للدولة إلى حملة انتخابية دائمة تستغلها الأغلبية البرلمانية لإعادة انتخابها في كل ولاية تشريعية (18).
– على مستوى الحيز الزمني :
أشارت المادة 57 من الدستور إلى أنه على أعضاء البرلمان أن يتقدموا بكل مقترحاتهم و تعديلاتهم إلى اللجان البرلمانية المختصة، عندما تكون هذه اللجان بصدد دراسة ومناقشة مشروع قانون المالية، لأنه بعد افتتاح المناقشة البرلمانية العامة يمكن للحكومة أن تعارض في البث في كل اقتراح أو تعديل لم يعرض من قبل على اللجنة المالية، وإذا كان هذا القيد من شأنه أن يعقلن العمل البرلماني ويوضح العلاقة بين البرلمان والحكومة، وذلك بغية تفادي العشوائية وسوء التنظيم أثناء المناقشة العامة، فما يمكن قوله بالنسبة لحق نوابي ومستشاري الأمة في طرح بعض الاقتراحات والتعديلات تتعلق بمستجدات ظهرت على الواقع الاقتصادي أو الاجتماعي أو السياسي بعد طرح مشروع قانون المالية على اللجان؟ خصوصا إذا علمنا بأن السلطة التشريعية في بعض الحالات لا تتمكن من أخذ المدة القانونية المخولة لها لافتحاص المشروع، بسبب تأخر الحكومة في تقديمه، لذلك فمسألة تعديل المادة السابعة والخمسون من الدستور أصبحت ضرورة ملحة، وذلك بتضمينها لاستثناءات تتطابق والتطورات الداخلية والخارجية التي أصبحت تعرفها الساحة الوطنية والدولية من حين لآخر، فقد تطرأ بعض الأحداث الطارئة يصبح من خلالها حق السلطة التشريعية لفت انتباه الحكومة إلى بعض الحلول والمقترحات، ولو لم تطرح على اللجن البرلمانية في الفترة المحددة قانونا، فالاتجاه الذي تسير عليه جميع الدول ذات الترسانة القانونية المتطورة هو التخفيف من القواعد القانونية وجعلها أكثر مرونة وجعلها ذات قدرة لا متناهية على استيعاب مستجدات الواقع وتطوراته.
ج – السلطات الواسعة للحكومة في تجاوز الترخيص البرلماني :
نجد ثلاثة آليات يخولها الدستور للسلطة التنفيذية لتجاوز وإجبار البرلمان على المصادقة على مشروع القانون المالي.
– التأخير في تقديم مشروع قانون المالية :
رغم أن الدستور ينص على أنه يجب على الحكومة أن تقدم مشروع قانون المالية ب 70 يوما قبل بداية السنة المالية أي قبل 31 دجنبر، فإنه على الصعيد العملي ليس هناك أي نص قانوني يجبر السلطة التنفيذية على الالتزام بالموعد المشار إليه، كما ليس هناك أي نص قانوني يمدد هذه المدة إذا تبث تأخر الحكومة في تقديم المشروع، وذلك حتى يستفيد البرلمان من المدة المخصصة له بصريح نص الدستور، لذلك فما يبقى على البرلمان إلا الإسراع في دراسة المشروع لكي لا تستغل الحكومة هذا الفراغ القانوني وتعمد إلى استغلال حقها في التنفيذ المؤقت لبرنامجها، وهذا ما أشارت إليه المادة 35 من القانون التنظيمي للمالية المشار إليه سابقا (19).
– حق التصويت الواحد :
مبدئيا هناك مسطرة خاصة للتصويت على المشروع، ولكن هناك إمكانية اللجوء للتصويت الواحد، ففي المسطرة التشريعية العامة يمكن للحكومة أن تطلب من إحدى مجلسي البرلمان أن يبث بتصويت في النص المتناقش فيه كله أو بعضه مع الاقتصار على التعديلات المقترحة أو المقبولة من طرف الحكومة.
– التصويت بمنح الثقة :
يطلب التصويت بمنح الثقة بصريح نص الدستور فقط من مجلس النواب، معناه أن الحكومة تربط مسؤولياتها بالتصويت على السياسة العامة أو على نص مشروعها. ويمكن للحكومة أن تأخذ جزءا من مشروعها، وتطلب من مجلس النواب التصويت بنعم، ولا يمكن سحب الثقة من الحكومة أو رفض النص إلا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم مجلس النواب، ويؤدي سحب الثقة إلى استقالة الحكومة استقالة جماعية، وهذه الإمكانية تعرفها الحياة السياسية في فرنسا من حين لآخر، لكن بالمغرب لم يتم اللجوء إليها لأسباب متعددة منها ظاهرة غياب النواب، وكذلك أغلبية البرلمان التي توجد في الحكومة، وبالنسبة لظاهرة الغياب فنأمل من القوانين الداخلية للبرلمان أن تعالج هذه المسالة، حيث أن بعض الدول كمصر تعمل على فرض غرامة على البرلمانيين المتغيبين، وهي على شكل التقليص من التعويضات، لأنه في الحالة التي يصرح فيها البرلماني أنه مشغول فهو إذن يصرح بأنه غير أهل لتسيير شؤون الأمة.
إن ضرورة إحداث التوازن بين السلطة التشريعية والتنفيذية من المسائل التي كتبت بخصوصها العديد من الكتابات، وكانت دائما محط اهتمام المجتمع المدني والسياسي، إذ نادى مناضلوه في أكثر من مناسبة بوجوب استقلال السلطة التشريعية، لكن الملاحظ هو أن هذه العلاقة ما زالت على حالها منذ إحداث أول دستور بالمملكة 1962، والسؤال المطروح هو: هل أن مصير هذه العلاقة سيبقى على هذا اللاتوازن؟ وهل هذا اللاتوازن شرط أساسي لاستمرار سير الدولة أو الشأن العام؟ إن الانتقال الديمقراطي الذي تعرفه الحياة السياسية اليوم، يتطلب من الساهرين على الشأن العام إعادة النظر في جميع المقومات التي من شأنها التوقيع على دمقرطة جد متطورة للمؤسسات وجعلها الفاعل الرئيسي في مسلسل التنمية الشمولية، وما كان تساؤلنا حول قانون المالية؟ أم قانون الميزانية؟ إلا بمثابة إعطاء لنموذج حول الامتياز الذي تتمتع به الحكومة تجاه البرلمان.
المراجع المعتمدة:
2-وبالنسبة لمشروع القانون المالي مثلا ففي فرنسا ترسل دائرة الميزانية اعتبارا من شهر يناير من السنة التقديرية معلومات لوزير المالية تشرح فيها النتائج التي حققتها الميزانية السابقة وتوضح أيضا النفقات والإيرادات المحتملة للسنة المقبلة والوسائل الكفيلة بتحقيق التوازن المالي، فتدرس المعلومات من قبل الوزير خلال شهر فبراير ثم يعمم الشكل الأول للميزانية الجديد على الوزراء، ويدرس وزير المالية مقترحات الوزراء في شهر يوليوز ويقدم جميع التقديرات إلى مجلس الوزراء.
أما في المغرب فقبل 15 أبريل يدعو وزير المالية الإدارات لوضع مقترحاتها للسنة المالية المقبلة، فتتجمع لديه قبل شهر يوليوز ويرفعها بعد دراستها إلى مجلس الوزراء قبل بداية أكتوبر، ويضع مجلس الوزراء مشروع القانون المالي ويقدمه إلى البرلمان قبل بداية شهر نونبر لإقراره.
للمزيد من المعلومات حول هذه النقطة المشار إليها أعلاه أنظر:
3- M. Duverge : « Finances publiques, P.U.F, 10ème édition. p : 137 et M. Lauré : « traité de politique fiscal », P.U.F, P.P : 186-189.
1-جهاد سعيد خصاونة : “المالية العامة والتشريع الضريبي” الطبعة الأولى : 1999-2000. ص : 7 انظر كذلك : Anas Ben Salah Zemrani : « Les finances de l’état au Maroc : Politique financières et droit budgétaire » Tome I. Edition l’Harmattan 1998. M.Maghfoul : « la procédure budgétaire au Maroc » T.P Toulouse 1980.
4 -للمزيد من المعلومات حول هذه النقطة انظر : د. عادل أحمد حشيش : “أصول المالية العامة : دراسة تحليلية لمقومات مالية الاقتصاد العام” مؤسسة الثقافة الجامعية – الإسكندرية.
6- د. عادل أحمد حشيش : “أصول المالية العامة” م.س. ص : 314-315. 7- نفس المرجع أعلاه. ص : 316. 8 – للمزيد من المعلومات حول هذه النقطة انظر : د. أعاد حمود القيسي: ” المالية العامة والتشريع الضريبي” مركز غنيم للتصميم والطباعة، عمان : 2000 ص : 91-93. 9 – د. عادل أحمد حشيش : “أصول المالية العامة” م.س. ص : 316. 11- حسن عواضه : “المالية العامة” م.س. ص : 22-24. 12-نفس المرجع أعلاه. 13 -للمزيد من المعلومات حول هذه النقطة انظر : د. عبد الرزاق بياز : “المسألة الدستورية والانتقال الديمقراطي بالمغرب متطلبات دستور الانتقال الديمقراطي / دراسة تحليلية” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة الحسن الثاني- كلية الحقوق الدار البيضاء – عين الشق السنة الجامعية 2002-2003 ص 124-126. 14-ظهير شريف رقم 138-98-1، صادر في 1 شعبان 1419 (26 نونبر 1998) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 7.98 لقانون المالية، ج. ر عدد 4644، بتاريخ 3 دجنبر 1998، ص : 3297. 15-القانون التنظيمي رقم 00-14 الصادر الأمر بتنفيذه بموجب الظهير الشريف رقم 95-00-1 بتاريخ 14 محرم 1421 (19 أبريل 2000)، ج ر عدد 4788 بتاريخ أبريل 2000، ص: 93. 16- أحمد منيسي : “محاضرات في المالية العامة” الجزء الأول، الميزانية، منشورات مركز البحوث، جامعة بنغازي 1976، ص: 8 عن د.منصور ميلا يوسف : “المالية العامة”، الجامعة المفتوحة 1994، مطبعة الانتصار، ص : 200. 17-د. عبد النبي اضريف: “المالية العامة : أسس وقواعد تدبير الميزانية ومراقبتها” دار القرويين للطباعة والنشر الدار البيضاء الطبعة الأولى 2005 ص : 93-94. 18 -نفس المرجع أعلاه ص :95. 19-هناك من يبرر هذا الامتياز الذي تحضى به السلطة التنفيذية بالصعوبات التي تجدها الوزارات في تحضير وإعداد مشروع القانون المالي، حيث أنه يمر بمراحل معقدة تحتاج إلى الوقت الكافي، كما أنه على المستوى العملي فإن هذا المشروع يهيأ تحت سلطة الوزير الأول وتحت الإدارة الفنية لوزارة المالية، كما أنه يجب أن يعرض على المجلس الحكومي ثم على المجلس الوزاري الذي يرأسه الملك وإذا علمنا الاختصاصات الواسعة للسلطان الشريف الذي يحظى بها بصريح نص الدستور، كل هذه الاعتبارات من شأنها أن تعطل انعقاد المجلس الوزاري خصوصا في الفترات غير العادية فالكوارث الطبيعية او أن الدور الدبلوماسي للخليفة أمير المؤمنين من خلال زياراته لبعض الدول قد تحول دون انعقاد المجلس، لذا حسب هذا الرأي فإن الحكومة إذا تأخرت في تقديم المشروع فلها ما يكفيها من المبررات والانشغالات، لذا فما يبقى على البرلمان إلا الرضوخ إلى هذه الاعتبارات وذلك بالتحلي بالمرونة والسرعة الكافية للتكيف مع العمل الحكومي.
10-د. أعاد حمود القيسي : “المالية العامة والتشريع الضريبي” م.س. ص : 93. I-الاختلاف الجوهري بين قانون الميزانية وقانون المالية : 5-حسن عواضه : “المالية العامة” الطبعة الخامسة 1981. دار النهضة العربية بيروت ص : 46-47.
دراسة تحليلية حول جدلية العلاقة بين السلطة التشريعية و التنفيذية