الصندوق الدولي للتعويض عن الأضرار الناتجة عن تلوث البيئة البحرية بالنفط – FIPOL –
أنس المرزوقي
الحوار المتمدن-العدد: 5763 – 2018 / 1 / 20 – 03:23
المحور: دراسات وابحاث قانونية
يعود ظهور مشكلة التلوث النفطي إلى النصف الثاني من القرن التاسع عشر، عندما نقلت أول شحنة نفط من أمريكا إلى بريطانيا عام 1861، وبعد ذلك بقليل عندما تم بناء أول ناقلة نفط عام 1886، أما قبل ذلك، فكما يشير بعض المهتمين بشؤون البيئة، لم ينظر للنفط كمادة ملوثة لفترة طويلة من الزمن.
وبعد ذلك بسنوات، وبالضبط بعد غرق ناقلة النفط الليبيرية توري كانيون Torrey Conyon عام 1967، تنبهت دول وشعوب العالم لخطورة التلوث النفطي، وبسببها شعرت دول العالم بضرورة تضافر الجهود، من أجل مواجهة ظاهرة تلوث البيئة البحرية بالنفظ، واتخذت الإجراءات الكفيلة لمنع تكرارها، فسنت الاتفاقيات، والأحكام، والقواعد القانونية، لتحديد المسئولين عن التلوث النفطي وتعويض أضراره.
وفي هذا الصدد أثمرت الجهود الدولية في عام 1969، عن عقد مؤتمر دولي في الفترة من 10 ـ 28 نوفمبر في بروكسل، أسفر عن إبرام اتفاقية خاصة بالمسؤولية المدنية عن الأضرار الناتجة عن التلوث النفطي، تهم أحكام هذه الاتفاقية تحديد المسئول عن تلوث البيئة البحرية وتعويض المتضررين.
ولإدارة نظام التعويض الذي أقرته اتفاقية بروكسيل لعام 1969، تم اعتماد اتفاقية لإنشاء منظمة حكومية دولية عام 1971 لتضطلع بمهمة إدارة نظام التعويض، وأطلق على هذه المنظمة اسم “الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار التلوث بالنفط” والمعروف اختصارا باسم “فيبول” FIPOL.
وقد فرضت الضرورة إدخال تعديلات على هذا الصندوق كانت أخرها البروتوكول الذي تم إبرامه بتاريخ 27 نوفمبر 1992، وقد أفضت هذه التعديلات إلى وجود صندوقين، أحدهما ينظمه الاتفاق المعدل من خلال بروتوكول 1992، أما الثاني فهو صندوق 1971 والذي ظل خاضعاً للاتفاق الأصلي. وبعدما أظهرت التطورات القانونية انسحاب العديد من الدول من صندوق 1971 والالتحاق بصندوق 1992، فإن الوضع الحالي جعل هذا الأخير يحل محل سابقه لهذا سنعمد إلى استعمال كلمة الصندوق الدولي للتعويض بصيغة المفرد دون تمييز بين الحالتين بعدما أصبحت التعديلات سارية المفعول.
فمن أجل تمكين ضحايا التلوث البحري من تعويض عادل عن الأضرار التي لحقت بهم فإن القواعد الاتفاقية المنظمة للصندوق قد حددت له أدواراً تخرج عن إطارها التقليدي المتبع في أغلب المنظمات الدولية، فالصندوق الدولي يمارس أنشطة ذات طبيعة عبر وطنية، فقد خول له الحق في إقامة علاقات قانونية مباشرة مع أشخاص القانون الداخلي للدول الأعضاء، إذ لا يشترط نظامه القانوني، أثناء عملية تحصيل لاشتراكات أو أثناء تسوية طلبات التعويض، المرور عبر الدولة العضو التي تنتمي لها الشركة مالكة السفينة أو الشحنة المنقولة، أو الدولة التي تعرضت هي ذاتها أو الخواص المقيمين على إقليمها فيما يخص التعويضات. لذلك نتساءل عن ما هي اختصاصات الصندوق على مستوى التمويل وحالات تدخله وكذلك كيفية تسوية طلبات التعويض ؟ للإجابة على التساؤل سنعتمد التقسيم التالي:
المحور الأول : تمويل الصندوق
المحور الثاني : حالات تدخل الصندوق
المحور الثالث : كيفية أداء الصندوق للتعويض
المحور الأول : تمويل الصندوق
إذا كان الهدف الأساسي من إنشاء الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار التلوث البحري بالنفط هو منح المتضررين تعويضاتهم، فإن تمويل هذا الصندوق يعد من أهم الأمور التي يجب عرضها. فبالرجوع إلى القواعد الاتفاقية نجد أن نظام التمويل في الصندوق يقوم على الاشتراكات المالية المقدمة من الهيئات الخاصة المستعملة للنقل البحري، ويتميز هذا الأسلوب المعتمد في تغذية مالية الصندوق بأهمية خاصة بالنظر لندرة استعماله، ومن تداعياته أنه يقيم علاقة مباشرة بين الملزمين بالاشتراك والمنظمة الدولية. إلا أن هذا لا يعني الاستبعاد الكلي للدول الأعضاء في الصندوق، إذ يجوز لكل دولة عضو أن تصرح بأنها تتحمل بنفسها الالتزامات المالية التي تقع على عاتق كل شخص ملزم بالاشتراك في تمويل الصندوق.
وتحتسب مبالغ الاشتراكات سنويا، على أساس حجم الشحنة التي يتم استقبالها بالنسبة لكل دولة عضو، كما يتم تحديده حسب توقعات المصاريف. فكل دولة عضو في الصندوق الدولي للتعويض ملزمة بتقديم تقرير سنوي عن كميات الشاحنات المنقولة بحراً، والتي تفرغ في موانئها. وبالرغم من العلاقة القانونية المباشرة بين الصندوق والمساهمين الخواص، فإنه يجب على الصندوق الأخذ في الحسبان الكميات المصرح بها من قبل الدول الأعضاء، حيث تنص القواعد الاتفاقية الواردة في كل من اتفاقية عام 1971 وبروتوكول عام 1992 المعدل لها، بأن قائمة المساهمين تحدد حسب كميات الشحنات المنقولة بحراً التي ترد في تقارير الدول، وتعتبر هذه المعطيات صحيحة إلى أن يثبت العكس. ويتم احتساب حجم الشحنات التي يتم التوصل بها على أساس الإحصائيات الجمركية، وتصبح الاشتراكات مستحقة بمجرد التوصل بالشحنات المنقولة بحراً، حتى ولو تمت إعادة تصدير هذه الكميات – مثل حالة النفط الخام الذي تم إعادة تصديره على شكل زيت الفيول – ولتجنب التدليس بالنسبة للكميات التي تتوصل بها الشركات الفرعية، فإنها تعتبر كأنما توصلت بها الشركة الأم.
وطبقاً للقواعد الاتفاقية المنصوص عليها في اتفاقية عام 1971 وبروتوكول عام 1992 المعدل لها تقوم الجمعية بتحديد مبلغ الاشتراكات السنوية الواجب أدائها إزاء الصندوق الدولي للتعويض مع الأخذ بعين الاعتبار التعويضات التي قدمت خلال السنة الفارطة. غير أنه لا يتم تسديد مبلغ الاشتراك بالكامل، فالتسديد يتم عبر مرحلتين: الأولى يتم فيها تسديد جزء من الاشتراكات أي ما يسمى التسديد القبلي، والثانية يتم فيها تسديد الجزء المتبقي وذلك بعد وقوع حادث التلوث أي ما يسمى التسديد البعدي. وما يجب الإشارة إليه أنه في حالة وقوع خلاف بشأن الأشخاص الملزمين بالاشتراكات المالية، فإن الصندوق لا يملك سلطة اتخاذ القرار، فمحاكم الدولة التي ينتمي إليها الشخص الملزم بالاشتراك والذي اعترض عليه الصندوق هي صاحبت السلطة في هذا الشأن. أما فيما يخص أداء الاشتراكات التي تم تحديدها طبقاً للإحصائيات الواردة في تقارير الدول الأعضاء، فإنه في حالة الخلاف يجوز رفع دعوى قضائية ضد الملزمين بالاشتراك من أجل تسديد ما بذمتهم من أموال. والملاحظ أنه في حالة رفع الصندوق لهذه الدعوى فإنه يتحول إلى شخص خاضع للقانون الداخلي للدولة العضو التي ترفع أمام محاكمها.
وبذلك يتبين لنا من خلال ممارسة الصندوق الدولي لاختصاصاته بالنسبة للجانب المرتبط بتحصيل المداخل، بأنه يتخذ صفة منظمة عبر وطنية، وذلك راجع إلى العلاقة المباشرة التي يقيمها الصندوق مع الخواص الملزمين بالاشتراك، بالإضافة إلى أنه يخضع للقوانين الوطنية في حالة اللجوء إلى المحاكم.
المحور الثاني : حالات تدخل الصندوق
يقع على عاتق الصندوق الدولي التزام عام بتعويض الأشخاص المتضررين نتيجة التلوث الذي يصيب البيئة البحرية بالنفط، في حال لم يتمكن الشخص أو الدولة من الحصول على التعويض العادل عن الأضرار بمقتضى الأحكام الاتفاقية المتعلقة بالمسؤولية المدنية وذلك نتيجة أحد الحالات التالية:
الحالة الأولى : في حال لم تكن اتفاقية المسؤولية المدنية تقضي بالمساءلة عن تلك الأضرار.
الحالة الثانية : لسوء حظ المضرور فقد تثبت مسؤولية المالك عما لحقه من أضرار، ورغم ذلك لا يستطيع المضرور الحصول على التعويض المستحق له بسبب إعسار المالك مالياً أو إعسار كفيله في الحالات التي يلتزم فيها بتقديم كفيل عنه أياً كان شكل الكفالة.
الحالة الثالثة : إذا كان مقدار الأضرار يتجاوز مسؤولية المالك.
الحالة الرابعة : عدم تقديم تأمين من مالك السفينة، بحيث لا يكون هناك أية التزامات تفرض على عاتق المؤمن.
ويتعين على المضرور في مجال التلوث أن يلجأ أولاً لمطالبة الملوث المسئول، ويعفى المضرور من هذا الإجراء في الحالات التي يكون فيها المسئول مجهولاً، وبالتالي فإن مطالبة الصندوق لا تكون مقبولة إلى في حالة إخفاق مطالبة المسئول، وهذا الإخفاق يتحقق في حالات إعسار المسئول أو كونه غير مؤمن أو عندما تتوافر إحدى حالات إعفائه من المسؤولية.
المحور الثالث : كيفية أداء الصندوق للتعويض
إن تدخل الصندوق الدولي لتقديم التعويض المناسب عن الأضرار يدفعه إلى الدخول في علاقة مباشرة مع ضحايا التلوث بغض النظر عن طبيعة المتضررين سواء كانوا أشخاص من الخواص أو عموميون. فهؤلاء ينظرون إلى الصندوق كجهة استدراكية لاستعادة حقوقهم التي تضررت من جراء التلوث البحري، ولبلوغ هذا الهدف فإنهم قد يلجئون إلى الصندوق الدولي إما بناءاً على تسوية ودية ، أو بناءاً على تسوية قضائية .
1- التسوية الودية :
من أجل تقديم تعويض منصف لضحايا التلوث البحري، ورفع الحيف عنهم وتصحيح الوضع الذي قد يحرمهم جزئياً أو كلياً من إصلاح الأضرار التي مستهم، فقد خولت كل من اتفاقية عام 1971 وبروتوكول عام 1992 المعدل لها للصندوق الدولي للتعويض القيام بدور مزدوج أحدهما بديل والأخر تكميلي.
فالصندوق الدولي للتعويض عندما يتدخل لممارسة مهامه فإنه يدخل في علاقة مباشرة مع ضحايا التلوث البحري، بغض النظر عن هوية الضحايا الذين قد يكونوا أشخاص عاديين أو شركات أو جماعات محلية أو دول بحد ذاتها. وبذلك يكتسي نشاط الصندوق في هذه الحالة خاصية منظمة عبر وطنية، فطلبات التعويض توجه إليه مباشرة، كما أن المفاوضات التي يتم من خلالها تحديد مبالغ التعويض وكذا تسديد مستحقات التعويض تتم بصفة مباشرة، أي دون وساطة بين الصندوق والمطالبين بالتعويض. وقد أظهرت تجربة عمل صندوق أن أغلب الملفات التي عرضت عليه لتسويتها تمت بدون أي صعوبات تذكر، حيث توصل الصندوق وطالبي التعويض إلى الاتفاق حول مبلغ التعويض، وتوصل المتضررون بمستحقاتهم.
وفي المقابل قد تنشأ خلافات بشأن قبول طلبات التعويض أو بشأن تقدير الأضرار، وذلك عندما يتم الاعتراض من طرف طالبي التعويض على قرارات أجهزة الصندوق، وهذا ما يؤدي إلى عرض النزاع على أنظار القضاء الوطني.
2 – التسوية القضائية :
في حالة فشل التسوية الودية، فإنه يجب على المتضرر داخل أجل معين من حدوث ضرر التلوث بالمواد النفطية، أن يلجأ إلى رفع دعوى قضائية أمام المحاكم الوطنية، لإجبار الصندوق على دفع تعويض عن الأضرار التي لحقت به جراء تلوث البيئة البحرية، كما تقضي بذلك القواعد الاتفاقية المنصوص عليها في اتفاقية عام 1971 وبروتوكول عام 1992 المعدل لها. وفي حالة التسوية القضائية لمشكل التعويض يكون الصندوق الدولي في وضع يماثل وضع الأشخاص الخاضعين للقانون الداخلي، أي أن حل النزاع حول التعويض يكون من اختصاص محاكم الدول التي وقعت فيها الأضرار، هذه الأخيرة هي التي يعود إليها سلطة البث النهائي في مبلغ التعويض الذي يجب على الصندوق الدولي تسديده لفائدة المتضرر، ويكون الصندوق ملزم بالخضوع لقرارات هذه المحاكم.
فبرغم من أن للصندوق الحق في أن يحدد معايير موحدة لتطبيق القواعد الاتفاقية المتعلقة بالتعويض عن أضرار التلوث البحري. إلا أن نجاح مثل هذا المبتغى يتوقف على قبول طالبي التعويض الخضوع له، غير أنه يتضح لنا من تجربة صندوق أن هناك ارتفاع نسبة طالبي التعويض الذين لا تقنعهم الاقتراحات المقدمة. ذلك أن الآمال التي يعقدها المتضررون في الحصول على تعويض أفضل دفعتهم إلى المراهنة على رفع قضاياهم أمام محاكم وطنية، وهي الحالة التي يصبح فيها الصندوق خاضعاً لقانون المحكمة التي تفصل في النزاع. كما أنه بالنظر إلى كون قرارات المحاكم الوطنية في قضايا التعويض تسير في اتجاه ترجيح مطالب المتضررين من التلوث على الاقتراحات المقدمة من الصندوق الدولي، فإن هناك تخوف من أن يؤدي ذلك إلى تزايد حالات الاعتراض على المعايير والأساليب المتبع من قبل الصندوق، مما يؤدي إلى الإخلال بالتوازن المالي لاشتغاله. إضافة إلى ذلك فعند معاينة هويات طالبي التعويض، يلاحظ أن الدول الأعضاء ذاتها توجد على رأس قائمة دائني الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار التلوث النفطي، بالنظر إلى حجم مطالب التعويض التي تطالب بها بناءاً على الأضرار التي تعرضت لها، وتدابير الإنقاذ والتنظيف التي باشرنها للحد من آثار التلوث المترتبة عن الحوادث البحرية. ويترتب عن هذه المعاينة حسب الدكتور محمد البزاز “وضعية غريبة، تتمثل في كون مصير حل النزاع بشأن التعويض عن أضرار التلوث بين منظمة دولة ودولة عضو فيها، مرهون بقرار المحاكم التابعة لهذه الدولة“. وهذا ما جعل الفقيه M.Morin يذهب في دراسته الانتقائية لبعض قضايا التعويض التي عرضت على صندوق بالقول أن هذه الطريقة المتبعة في تسوية النزاعات بين المتضررين والصندوق، قد تسفر عن تعدد الاجتهادات القضائية بتعدد الدول الأعضاء في الصندوق، حيث تختلف مواقف المحاكم الوطنية من دولة إلى أخرى في تفسير وتطبيق القواعد الاتفاقية الخاصة بالتعويض، علاوة على اتجاه محاكم الدول الأعضاء إلى تفضيل مصالح الدولة العضو ومواطنيها في مواجهة الصندوق الدولي للتعويض. لهذا فهو ينتقد هذه الطريقة المتبعة، كما أنه يستخلص بأنها ليست الأسلوب الأمثل لتسوية النزاعات بشأن التعويض عندما تكون الدولة العضو طرفاً مدعياً، لهذا فهو يقترح نقل مسألة البت النهائي في التعويض إلى هيئة عليا، مثل ترك مسألة التقرير في التعويض إلى أجهزة الصندوق التي يجب أن تكون لقراراتها آثاراً مباشرة داخل الدول الأعضاء، وإن اقتضى الأمر إنشاء لجنة تحكيم خاصة من أجل التطبيق الإجباري لهذه القرارات، فمن شأن هذه الطريقة أن تؤدي إلى توحيد أسلوب التعويض عن أضرار التلوث بغض النظر عن الدولة التي وقع فيها. وفي اعتقادنا فإن هذا الطرح الذي جاء به الفقيه M.Morin يهدف إلى الدفاع عن المساهمين في الصندوق، وبالتالي الدفاع عن مصالح الصناعات الملوثة، بدل المناداة بزيادة اشتراكات هؤلاء وتوسيع قاعدتها من أجل الرفع من الرصيد المالي للصندوق، وبالتالي الرفع من سقف التعويضات الممنوحة للمتضررين.
ففي حقيقة الأمر توجد هناك العديد من القيود تحد من تدخلات الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار التلوث البحري بالنفط سواء في اتفاقية عام 1971 وبروتوكول عام 1992 المعدل لها، والتي ترجع إما للحالات التي يعفى فيها الصندوق جزئياً أو كلياً من تقديم تعويض، أو لكون مبالغ التعويض القابلة للتسديد يجب أن لا تتجاوز سقفاً محدداً. لكن وبرغم من ذلك فإن لجوء المجتمع الدولي إلى هذه الآلية الجماعية لتعويض ضحايا أضرار التلوث البحري قد حقق فوائد كثيرة، حيث مكنت من سد الفراغ، ومعالجة حالات العجز، وهو ما يفيد بأن الرفع من مستوى أداء الصندوق سيؤدي إلى ضمان تعويض أفضل وأشمل لضحايا أضرار التلوث بالمواد النفطية الذي تتعرض له البيئة البحرية.
بالفعل يعتبر هذه الصندوق وسيلة تكميلية ومحطة استدراكية متاحة أمام ضحايا التلوث البحري للحصول على تعويض منصف عن الإصابات والخسائر التي لحقتهم، ويساهم بقسط كبير في رفع الظلم والتخفيف من الإجحاف الذي قد يمس حقوق المتضررين من التلوث. كما أنه يشكل نموذجاً ناجحاً للتعاون في إطار مؤسساتي بين القانون الدولي والقانون الوطني. وقد أكدت التجارب المستخلصة من تجربة عمل الصندوق في ميدان التعويض عن أضرار التلوث النفطي عن مدى نجاعة هذا الحل المؤسساتي، وهو ما دفع بالمجتمع الدولي إلى البحث عن تحسين أدائه والرفع من مستوى خدماته كما عكست ذلك التعديلات التي جاء بها بروتوكول عام 1992 الذي نص بالخصوص على سقف أعلى للتعويض.
يستخلص مما سبق أن المشرع الدولي فيما يخص تلوث البيئة البحرية بالنفط، أقام نظاماً للضمان لا يستند على فكرة المسؤولية فقط، بل على توزيع عبء خطر تلوث البيئة البحرية بين المصالح الملاحية والمصالح البترولية.
المراجع باللغة العربية
المؤلفات:
1. صليحة علي صداقة: ” النظام القانوني لحماية البيئة البحرية من التلوث في البحر المتوسط “، منشورات جامعة قار يونس، بنغازي، ليبيا، السنة: 1996، الطبعة الأولى.
2. محمد السيد الفقي: ” المسؤولية المدنية عن أضرار التلوث البحري بالزيت “، دار الجامعة الجديدة للنشر، الإسكندرية، السنة: 1998.
3. محمد السيد الفقيه: ” المسؤولية والتعويض عن أضرار التلوث البحري بالمحروقات “، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، السنة: 2002.
4. محمد البزاز : ” حماية البيئة البحرية : دراسة في القانون الدولي “، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط، الطبعة الأولى، السنة: 2003.
5. محمد عبد الله نعمان: ” الحماية الدولية للبيئة البحرية: دراسة قانونية خاصة عن البحر الأحمر “، صنعاء، السنة: 2004.
الأطروحات والرسائل:
1. أبو الخير أحمد عطية: ” الالتزام الدولي بحماية البيئة البحرية والمحافظة عليها من التلوث “، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية الحقوق جامعة المنوفية، السنة: 1995.
2. محمد سامر: ” تلوث البحار من السفن ومسؤولية مالك السفينة “، رسالة دكتوراه مقدمة إلى جامعة عين شمس، مصر، السنة: 2001.
3. التركاوي عمار: ” مسؤولية الدولة عن أضرار التلوث البيئي “، رسالة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة عين شمس، السنة: 2007.
4. جميلة يوسف الوطني: ” دور الدولة في حماية البيئة البحرية من مخاطر التلوث البحري بالزيت : دراسة في ضوء التشريعات الوطنية والاتفاقيات الدولية “، رسالة لنيل الماجستير في القانون الإداري، مقدمة إلى كلية القانون – الجامعة الخليجية -، مملكة البحرين، السنة الجامعية: 2006-2007.
الوثائق الرسمية:
1. اتفاقية بروكسيل بشأن المسؤولية المدنية عن الأضرار الناتجة عن التلوث النفطي لعام 1969.
2. الاتفاقية الخاصة بإنشاء الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار التلوث بالنفط لعام 1971.
مراجع باللغات الأجنبية:
1- Smith, J.Wardley : « The Control of Oil Pollution », 1st.ed, Graham and, London, 1983.
2- Ph.Boisson : « La convention SNPD de 1996 et l’indemnisation des dommages causés par le transport maritime de marchandises dangereuses », DMF n 565 novembre 1996.
3- M.Jacobson : « La responsabilité des dommages de pollution maritime et le rôle du FIPOL », DMF, 1989, n 488.
4- L.Lucchini : « La pollution des mers par les hydrocarbures : Les conventions de Bruxelles de Novembres 1969 ou les fissures du droit international classique », in JDI (97 année), 1970/n4.
5- M.Morin : « Les rapports entre droit international public et droits internes : l’exemple du FIPOL », DMF, n 569, mars 1997.
6- C.Douay: « L’indeminisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures », in DMF 33 année, n 392 aout 1981.
7- K.Le Couviour : « La convention SNPD : Quelques réflexions sur la dernière pièce du dispositif », DMF décembre 1999.
اعادة نشر بواسطة لويرزبوك .
اختصاصات الصندوق الدولي للتعويض عن أضرار تلوث البيئة البحرية بالنفط – فيبول