قراءة قانونية في نشأة وتطور الضرائب الجمركية

نشأة وتطور الضرائب الجمركية

المؤلف : محمد سامي يونس العسلي
الكتاب أو المصدر : الاعفاءات من الضرائب الكمركية
إعادة نشر بواسطة لويرزبوك

نشأة الضرائب الكمركية وتطورها في العصر القديم
ان الضرائب الكمركية معروفة منذ عهد بعيد ، وقديمة قدم تعامل الناس بالتجارة . فلقد كانت القبائل التي تقطن مفارق الطرق وتستوطن عند سفوح الجبال وشواطئ الانهار تستوفي بعض المبالغ لقاء مرور القوافل التجارية من الاماكن التي كانت تقطنها تلك القبائل مقابل ما تحصل عليه تلك القوافل التجارية من الحماية. وفي مرحلة تطور لاحقة بعد ان انتظمت هذه القبائل شعوبا ودويلات وضعت لها نظما واصبحت تجبي هذه الضرائب شيئا فشيئا بدأت بالنمو والتوسع وبشكل يتناسب طرديا مع عظمة الدولة وسلطانها وتوسعت رقعة هذه الضرائب الى ان اصبحت تمثل المورد الكبير لتمويل خزانة الدولة (1).

ومن خلال الارتباط الوثيق ما بين التجارة الخارجية والضرائب الكمركية يمكننا القول: بان هذه الضرائب قد ظهرت إلى حيز الوجود منذ ان ظهرت التجارة في حياة البشر.

وهذا الارتباط الوثيق الصلة ما بين التجارة الخارجية والضرائب الكمركية تفسره لنا العلامات المسمارية التي كتبت العبارة الخاصة بالضرائب الكمركية حيث نجد الكلمة السومرية التي كتبت ذلك(2) “وكلمة (NIG)تعني شيء او بعض الشيء و (KUD) تعني الفعل ( يقطع او يستقطع) اما العلامة المسمارية (DA) فهي تمثل اداة الاضافة في اللغة السومرية . وبذلك تكون معنى كلمة (NIG.KUD.DA) الشيء المستقطع .

أي الضرائب الكمركية والمكوس المأخوذة من البضائع التجارية . والدليل على ان هذه الضرائب كانت لها علاقة بالتجارة الخارجية هو الفعل (KUD) اذ لو نظرنا الى شكله المسماري(3) فسوف يبدو واضحا انه كان في الاصل أي قبل ان تتحول الكتابة القديمة الى مسمارية يتخذ شكلا اخرا (4) وهذا الشكل يمثل النقطة التي يتفرع عندها الطريق و يسير بعدها باتجاهين مختلفين . أي انها تمثل نقطة حدودية . وعليه فعند هذه النقطة يؤخذ بعض الشيء من المواد المتاجر بها عند مغادرتها الحدود او عند دخولها الى داخل البلاد .

ومما يزيد التأكيد على ذلك هو ان من المعاني الاخرى التي تدل عليها هذه العلامة المسمارية هي الشارع و السوق ، حيث تلفظ باللغة السومرية (SILA) و باللغة الاكدية (SUGU) وهذا ما يوحي على ان الاسواق القديمة كانت تقام في الشوارع و في الطرق .

ولذلك لم نعثر خلال التنقيبات على مجمعات بنائية توحي الى الاسواق . ومما لا ريب فيه فان ظهور التجارة كان مرتبطاً ارتباطاً وثيقا بالفترة الزمنية التي ظهرت فيها الزراعة و التي تقدر بحدود (8000 ) ق م ونتيجة للفائض في الانتاج الزراعي وبطبيعة المحاصيل الزراعية القابلة للتلف بسرعة وعدم امكانية تخزينها لفترات طويلة من الزمن فقد لجأ اصحاب هذه الاراضي الزراعية الى مقايضة الفائض من انتاج المحصول الزراعي بسلع اخرى توازيها في القيمة و لكن تتميز عنها بقدرتها العالية على الادخار و عدم تأثرها بالعوامل الجوية مثل الاحجار والمعادن الثمينة .

والدليل على ذلك هو ما كشفته التنقيبات التي اجريت في المواقع الشمالية من الفرات خلال الفترة التي ظهرت فيها الزراعة ( في العراق ) و التي اشارت الى ان هناك علاقات تجارية بين تلك المواقع و بلاد الأناضول ، حيث كشفت على مواد مصنوعة من حجر الاوبسيرين والنحاس والفيروز . و هذه المواد يفتقر اليها العراق وتتوافر في بلاد الاناضول و كذلك ايران فيما يخص حجر الفيروز(5). وفيما يتعلق بمقدار الضرائب الكمركية التي كانت تفرض على البضائع التجارية انذاك فقد دلت النصوص المسمارية في العصر الاشوري القديم أي الى حوالي (1800 ) ق م حيث اوضحت هذه النصوص بان الضرائب الكمركية على الاقمشة كانت تساوي (1/20) من قيمة الاقمشة المستوردة و (2/65) من قيمة مادة القصدير ، حيث كانت مثل هذه الضرائب تسمى باللغة الاشورية (نسخاتوم) ، وفضلاً عن فرض هذه الضرائب على البضائع ، فان لحاكم المدينة المستقبلة للبضائع التجارية له حق الاسبقية في شراء (10 % ) من المواد التي تدخل الولاية .

ويبدو ان الهدف من وراء فرض الضرائب هو تغطية تكاليف الحماية اللازمة للقوافل التجارية و طرقها ، و حماية التجار داخل تلك الولاية . . أي ان الغرض من فرضها هو غرض مالي صرف وليس هناك غرض اخر . وذلك لان المستفيد الحقيقي من هذه المواد التجارية هي الولاية المستقبلة لتلك البضائع . والدليل على ذلك نسب الضرائب المفروضة. فنلاحظ تفرض نسبة ما يعادل ( 1/20) على الاقمشة بالنسبة الى الولاية التي تستقبل هذه البضاعة ، اما الولاية التي تمر عبرها تلك المواد او البضائع التجارية ولا تباع في داخلها . تفرض نسبة (10 %) من قيمة تلك الاقمشة .

لكونها توفر لها الحماية حسب وغير مستفادة من بيعها داخل ولايتها (6). ومما يؤكد فرض الضرائب الكمركية على البضائع التجارية المارة عبر الولايات بنسبة اكبر من تلك البضائع التي تباع داخل الولاية هو استخدام التجار الطرائق غير الشرعية اثناء انتقالهم عبر الولايات حيث كانت ظاهرة التهريب معروفة و مستخدمة منذ ذلك الوقت على نطاق واسع . بسبب ظاهرة التهريب هذه كان على التجار الاشوريين ان يتعهدوا الى حاكم المدينة التي يتاجرون معها بعدم مزاولة التهريب او تشجيعه ، و مع ذلك نلاحظ ان بعض النصوص الاشورية المتعلقة بالتجارة مع بلاد الاناضول كانت تشير الى اعمال التهريب التي كانت تزاول في ذلك الوقت من قبل التجار المهربين الذين يتفادون المرور عبر نقاط السيطرات الكمركية الواقعة على الطرق التجارية .

من خلال ما تقدم عن ارتباط الضرائب الكمركية بالتجارة الخارجية و التنقيبات التي تم التوصل اليها والتي تفسر لنا العلامات المسمارية عن تسمية الضرائب الكمركية وباللغة السومرية ننتقل لنرى ” هذه التسمية وباللغة البابلية حيث تقابل الضرائب الكمركية التي كانت تدعى باللغة السومرية (NIG.KUD.DA) باللغة البابلية كلمة (مكسو MIKSU) اما الضريبة الداخلية فكانت تدعى كذلك (مكسو MIKSU) و لكن هناك اختلافاً في اشخاص الجباة ، حيث ان الشخص الذي يجبي الضرائب الداخلية كان يدعى باللغة السومرية (ENKU) وتتخذ شكلا مسماريا (7)، اما الذي يجبي الضرائب الكمركية فقد كان يدعى سومريا (LU.NIG.KUD.DA)(8) . كلا الشخصين يدعيان باللغة الاكدية (ماكسو – MAKISU) و هذه الحقيقة تؤكد ان البابليين لم يفرقوا بين جباة الضرائب الكمركية للبضائع التجارية وجباة الضرائب للمواد المحلية الخاضعة للضريبة كما فعل السومريون من قبلهم بهذا الخصوص . ولذلك كانت كلمة (مكسو – MIKSU) البابلية كانت تطلق على الضرائب المستوفاة عن البضائع التجارية وعن المواد المحلية (9)، فضلا عن ذلك فان هناك كلمة بابلية اخرى ليست سومرية تستخدم للتعبير عن الضرائب و تلفظ ( شدوآتوم) ( SA.AD.DU.TUM )(10). وعلى ما يبدو انها تعني الضرائب بشكل عام “.

واقدم اشارة الى الضرائب التي تفرض على المواد التي يتم انتاجها محليا ترجع تاريخيا الى حوالي (2355 ) ق م وهي التي وردت في إصلاحات آخر ملك من ملوك سلالة لكش الاولى وهو الملك ( اوروانمكينا ) والذي كان يلفظ اسمه سابقا ( اوركاجينا) )قام هذا الملك ومن خلال ما كشفه لنا النص المسماري المشهور الذي سمي على اسمه (الملك اوروانمكينا ) بعد ان ساءت اوضاع البلاد بالفساد والرشوة والمحسوبية الى اصدار هذا الاصلاح (11). حيث تدل العلامات المسمارية التي كتبت بوساطتها كلمة ( جامع الضرائب ENKU) وتعد هذه اشارة واضحة الى فرض الدولة للضريبة ولا سيما من صيادي السمك لكونه ملكاً للجميع فعندما يستفاد هؤلاء الصيادون من المردود المالي الذي تدره عليهم مهنة صيد السمك فان عليهم دفع الضريبة الى الدولة مقابل الحماية التي توفرها لهم مقابل حصة الدولة من هذه الملكية لمصادر صيد السمك .

ومن الحقائق التاريخية التي تؤيد هذا الافتراض هو ملحمة الملك ( سرجون الاكدي ) المعروفة باسم ( ملك الحرب ) حيث تشير الى ان التجار الاكديين كانوا يعيشون في مدينة (بور شخندار) الواقعة في بلاد الاناضول و نتيجة للظلم الذي لحق بهم من حاكم المدينة فقد طلبوا المساعدة من الملك ( سرجون الاكدي ) في مقابل تحملهم نصف التكاليف المادية للحملة المذكورة ، حيث تدل هذه الاشارة الى ان تحمل الملك ( سرجون ) نصف تكاليف الحملة هو لما قد يعود بالفائدة الى دولته من المواد التجارية التي كان يجلبها التجار المذكورون اليها ولا سيما مادة النحاس التي كان يفتقر إليها العراق .

وهذا يدل دون شك ان البلاد العربية تعد مهداً للحضارات الانسانية ، وان الحضارتين العراقية في وادي الرافدين والمصرية في وادي النيل هما من اقدم حضارات العالم واهمها. وينفي الاعتقاد الخاطئ لدى الكثير من الفقهاء بان كل شيء يبدا من اليونان ولا شيء قبل حضارة اليونان ، وان القانون الروماني هو الحلقة الاولى التي عرفتها البشرية في تاريخ نشأة الفكر القانوني . ولقد عرفت الضرائب الكمركية وبشكل مبسط في اليونان القديمة في زمن الاغريق وذلك في ظل ازدهار حركة السفن والبضائع .

تفرض على البضائع المستوردة حسب، الا انها تختلف في اسعارها باختلاف درجة التحالف مع تلك الدولة المصدرة للبضائع . فكانت اسعار الضريبة ضئيلة مقارنة مع تلك الدول الواقعة تحت سيطرة اثينا وترتفع هذه النسبة كلما بعدت درجة التحالف مع اليونان (12). وعرفت الضرائب الكمركية ايضا عند الرومان حيث كانت تفرض على البضائع التي تدخل الى الامبراطورية الرومانية .

تفرض بنسبة معينة من قيمة السلعة والتي تختلف باختلاف ضرورة السلعة وأهميتها في الدرجة . فكانت بنسبة (1/4) من قيمة البضاعة مقارنة مع أشياء الزينة والحاجيات الكمالية . وبنسبة (1/8) من قيمة البضاعة مقارنة مع الحاجيات الضرورية . ” ومما يجلب النظر في التشريع الجمركي عند الرومان ، انه اخذ بمبدأ البيانات الجمركية كما هو الحال في تشريعنا ، وكانت البيانات التي تقدم من التجار على البضائع والمواد الخاضعة للرسوم الجمركية تدقق من قبل موظفين معينين لهذه الغاية “(13). ان معظم الدراسات التي تناولت التطور التاريخي للضرائب الكمركية لم تتطرق الى الصيغة التي اتخذتها في تلك العصور .الا ان البعض(14). يرى بانها كانت تقرر من حيث الشكل على التجارة الخارجية (الواردات حسب) .

ولم تتعدَ في اهدافها سوى الغرض المالي الذي يعد الهدف الأساس في فرض هذه الضريبة واستيفائها وذلك من اجل تغطية النفقات الكبيرة التي توفرها الدولة لهذه التجارة الخارجية . كما عرفت هذه الضريبة عند الاقوام العربية قبل الاسلام . فكانت القبائل القوية النفوذ تستوفيها من القوافل المارة باراضيها و سميت انذاك باسم (العشور) (15). ونظام العشور ليس نظاماً حديثاً ، وانما يرجع الى زمن قديم ، فقد عرفه الفرس، والرومان واليونان ، والمصريون القدماء . وهو لا يقتصر على ما يؤخذ على الاموال التجارية التي تمر بالعاشر من بلد الى اخر ، وانما يشمل الاموال التجارية التي تباع في الاسواق فيؤخذ عليها دراهم معدودة و يطلق عليها (العشور) دون تفريق بسبب الملازمة لمقدار الضريبة .

“ولقد ورد المكس في اللغة بمعنى الجباية وبمعنى الضريبة التي يأخذ الماكس او العاشر ويقال له (العشار) ايضا ،ويفهم منه القسر والكره او الماخوذ كذلك ، (وبيت الماكس) هو محل الجباية “(16).
____________________
[1]- محمد عبد الله عمر ، (الموسوعة الشاملة في التشريع الكمركي والمنازعات القضائية ) ، دار النجاح للطباعة ، الاسكندرية ، 1978 ، ص13.
2-اذ وردت هذا الكتابة على النحو الاتي :
انظر : د.فوزي رشيد ، (الكمارك والمكوس عبر تاريخ العراق القديم ) ، بحث مقدم الى المؤتمر الكمركي الخامس للفترة من 17 – 18 / ك1 / 1997 ، بغداد ، ص ص2-8.
3- اذ ورد الشكل المسماري على النحو الاتي : انظر : نفس المصدر السابق .
4- اذ ورد الشكل المسماري على النحو الاتي : انظر : المكان نفسه .
5- باسم صادق الجشعمي ، (التجارة في العراق القديم ، ظهورها والعوامل المؤثرة على تطورها ، 1500 – 1800 ق م ) ، أطروحة دكتوراه ، 1996، ص 26 .
6- د. فوزي رشيد ، مصدر سابق ، ص ص 3 – 8 .
7-اذ ورد الشكل المسماري على النحو الاتي : انظر د. فوزي رشيد ، مصدر سابق ، ص ص 4 – 8 .
8-اذ ورد الشكل المسماري على النحو الاتي : انظر : المكان نفسه .
9- طارق نافع الحمداني ، ( الكمارك و المكوس في العراق ، 656 – 1333 هـ ، 1358- 1914 ) ، بحث مقدم الى المؤتمر الكمركي الخامس للفترة من 17-18 كانون الاول ، 1997 ، بغداد ، ص 1.
10-اذ وردت هذه الكتابة على النحو الاتي : انظر : د. فوزي رشيد ، مصدر سابق ، ص ص 4 – 8 .
11-هو الملك الثامن من ملوك سلالة ( لكش ) بدا حكمه حوالي 2355 ق م يعد من اقدم المصلحين الاجتماعيين . و تعد إصلاحاته من اقدم الإصلاحات الاقتصادية و الاجتماعية المعروفة حتى الان ، ليس في تاريخ وادي الرافدين فحسب ، وانما في جميع بلدان العالم القديم حيث تم العثور على اصلاحاته في اطلال مدينة لكش سنة 1878 في اربع نسخ مختلفة الاشكال.
انظر : عباس العبودي ، (تاريخ القانون) ، دار الكتب للطباعة والنشر ، جامعة الموصل ، 1988، ص94 .
12- عبود علوان منصور ، (جرائم التهريب الكمركي في العراق ، دراسة مقارنة) ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة الموصل ، 2001 ، ص 5 . للتفاصيل انظر : د.عامر سليمان ، (القانون في العراق القديم ) ، الجزء الاول ، دار الكتب للطباعة والنشر ، جامعة الموصل ، 1977 ، ص 142 .
13- عبد الحميد محمد الحاج صالح ، (الضرائب الجمركية في سوريا ، تنظيمها الفني ودورها في التنمية الاقتصادية ) ، اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية الحقوق ، جامعة القاهرة ، 1977 ، ص 10 . للتفاصيل انظر : طلال محمود كداوي ، ( الضرائب الكمركية ودورها في التنمية الاقتصادية في العراق) ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد ، جامعة الموصل ، 1982 ، ص ص 3-4.
4[1]- د. رشيد الدقر ، (تشريعات الضرائب ، النظرية العامة ، الضرائب والرسوم ، انظمة الجمارك ) ، مطبعة جامعة دمشق ، 1960 ، ص ص 193-194.
* انظر : طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص 4 .
5[1]- جمعية الاقتصاديين العراقيين ، ( دور الضرائب في تمويل الميزانية الاعتيادية و تشجيع التنمية الاقتصادية)، منشور رقم(6) ، مطبعة التقدم ، بغداد ، 1969 ، ص30 .
6[1]- وجاء المكس موضحا في قول الشاعر ((جابر بن حنن التغلبي)) قائلا:
وفي كل أسواق العراق إتاوة وفي كل ما باع امرؤ مكس درهم .
عباس العزاوي ، (تاريخ الضرائب العراقية من صدر الاسلام الى اخر العهد العثماني) ، شركة التجارة للطباعة ، بغداد ، 1959، ص 12 .

نشأة الضرائب الكمركية وتطورها في العصر الحديث

ان الضرائب الكمركية شهدت في العصر الحديث تطورات تشريعية متعددة وذلك تبعا للأنظمة السياسية التي كانت قائمة آنذاك . اذ تجلت التشريعات الحديثة ابتدءاً من فترة الحكم العثماني ثم تلتها مرحلة الحكم الوطني الملكي وغيرها. من هذا المنطلق فان هذا الموضوع يتوزع على ثلاثة فروع ، يبحث الفرع الاول مرحلة الحكم العثماني . في حين يتناول الفرع الثاني مرحلة الحكم الوطني الملكي . اما الفرع الثالث فهو يتطرق الى مرحلة الحكم الجمهوري والتشريعات الحالية.
الفرع الأول
مرحلة الحكم العثماني
دخل العثمانيون العراق سنة 1534م بعد ان قضوا على حكم البويهيين واستمر حكمهم الى سنة 1914 أي زهاء اربعة قرون . ولم يستحدث العثمانيون عند استيلائهم على العراق أية قواعد مالية تغاير تلك التي كانت مطبقة في الفترات السابقة لاحتلالهم العراق فاستمروا في تطبيق ضريبة العشور (1). وخلال مرحلة الحكم العثماني نجد الحواجز وضعت امام التجارة الخارجية حيث فرضت الحكومة العثمانية رسوم استيراد عالية. ولكن بمرور الزمن ونتيجة للضعف النسبي الذي مرت به الدولة العثمانية أدى بها الى ان تقع تحت وطأة الدول الكبرى شيئا فشيئا. ” وبحلول سنة 1838 عقدت مع بريطانيا ومع العديد من الدول الاوربية معاهدات تجارية التزمت بموجبها الحكومة العثمانية بفرض ضريبة استيراد قيمية بنسبة 5% فقط . وأما ضريبة التصدير فقد كانت تفرض بنسبة 12% من قيمة البضائع . وفي سنة 1861 استطاعت الحكومة العثمانية ان تعدل معاهداتها التجارية بما يسمح لها بزيادة ضريبة الاستيراد وخفض ضريبة التصدير حيث رفعت الاول من 5% الى 8% وخفضت الثاني الى 8% إبتدءاً مع تخفيضه سنويا بنسبة 1% وقد بلغ في سنة 1869 1% فقط . وفي سنة 1907 سمح لتركيا ان تضيف 3% على ضريبة الاستيراد ليبلغ 11% ثم استطاعت إعلاءها الى 15% بعد إلغاء الامتيازات . وكانت الضرائب الكمركية تفرض على سلع الترانسيت بين ولايات الدولة العثمانية وبسعر مرتفع نسبيا 15% ولقد كان لهذه الضرائب التي تفرض داخل نطاق الامبراطورية العثمانية تأثيراً هاماً في تشجيع الاستيراد وتثبيط الانتاج المحلي”(2) . ويلاحظ على السياسة الضريبية الكمركية خلال هذه الفترة:-

1-ان دخول الدولة في معاهدات تجارية مع العديد من الدول جعلها غير قادرة على وضع التشريع الكمركي الملائم لها وبما يتناسب مع ظروف البلاد ومصالحها حيث ادى ذلك الى التدخل في سعر هذه الضريبة من قبل الدول الكبرى .

2-طغيان الهدف المالي .
3-اعتمدت على نسب موحدة في فترة ثم تباينت في فترات اخرى وهذا يعني انها قائمة على أسس غير ثابتة ومحددة وواضحة.
4-ان جباية هذه الضريبة كانت بصورة غير منتظمة حيث كانت في ولايات بغداد والموصل والبصرة كما كانت في سائر انحاء الامبراطورية العثمانية وذلك عن طريق الالتزام . واستمر الحال كذلك الى سنة 1864 حيث تأسست دار الكمارك الحكومية والتي أوكلت لها مهمة جباية حصيلة الضرائب الكمركية نيابة عن دائرة الكمارك في اسطنبول ولحسابها . وهو ما يمكن ان نعده خطوة متقدمة بالنسبة الى نظام الالتزام في جباية الضرائب على التجارة الخارجية (3) .
الفرع الثاني
مرحلة الحكم الوطني 1921 – 1958
دخلت القوات البريطانية العراق في سنة 1914 واستمر الانتداب طيلة 18 سنة . لقد حاولت قوات الاحتلال البريطاني خلال هذه الفترة ازالة معالم الحكم العثماني وتشريعاته التي كانت مطبقة آنذاك مع علمها بان هذه التغييرات التشريعية تحتاج الى فترة زمنية طويلة .

لذلك فقد استعان البريطانيون بالتشريعات المطبقة في مستعمراتهم . فاستعانت بقانون الكمارك البحرية الهندي رقم (8) لسنة 1878(4) . فكان هذا القانون من اهم التشريعات الهندية التي استعارتها سلطة الاحتلال لتطبيقها في المناطق العراقية المحتلة و الذي اصبح نافذا بموجب اعلان الكمارك رقم 1 لسنة 1916 وظل مطبقاً بعد ذلك حتى سنة 1931 وعندها تم إلغاؤه بقانون الكمارك رقم 56 لسنة 1931. ومما يلاحظ على قانون الكمارك البحرية الهندية رقم (8) لسنة 1878 انه لم يتضمن تحديداً لنسب الضرائب الكمركية ، وانما جاء بأحكام تنظيمية عامة لكونه من القوانين التي تتعلق بالإدارة الكمركية وترك امر تحديد نسب الضرائب الى التشريعات المستقلة (5). ثم صدر بيان تعريفة الرسوم الكمركية رقم (19) لسنة 1919 (6).

والذي يعتبر اول قانون في تاريخ العراق الحديث نظم موضوع الضرائب الكمركية . وما يمكن ان يلاحظ على السياسة الضريبية الكمركية خلال هذه الفترة :- (7)
1-انها لم تكن صادرة عن ارادة تشريعية وطنية ، وانما الذي كان متحكماً في مصير العراق هو سلطة الانتداب البريطاني .
2-تم التميز في اسعار الضرائب وذلك حسب نوع الضريبة عما اذا كانت هذه الضريبة على الصادر او الوارد او تجارة عابرة.
3-التدرج في اسعار الضرائب وابتعدت عن مسار النسب الموحدة للضرائب التي كانت سائدة في السابق .
4-كان الهدف الاساس منها هو الهدف المالي واما الاهداف الاخرى فتأتي لاحقاً .

وبعد حصول العراق على استقلاله ، اصبح هناك نقطة تحول جذرية في السياسة التشريعية عامة والكمركية خاصة.
لقد تم تطبيق قانون التعريفة الكمركية رقم (11) لسنة 1933 – الذي الغى القانون السابق – بعد ان نال العراق استقلاله وانضمامه الى عصبة الامم في سنة 1932 والذي وضع من قبل لجنة وبإشراف خبيرين عالمين ، حيث وضع على اسس لائحة قانون سنة 1932 وقانون التعريفة الكمركية المصري رقم (2) لسنة 1930 . وقد استمر العمل بهذا القانون لمدة (22) سنة (8). يعد قانون الكمارك رقم (56) لسنة 1931 الذي الغى قانون الكمارك البحرية الهندي رقم (8) لسنة 1878 ” من ناحية الأسس مشابها تقريبا لسائر قوانين العالم الكمركية ونظراً لأن القوانين الكمركية قوانين تنظيمية فقط لا تختلف عن بعضها الا بقدر الظروف المحلية والمبادئ العقابية ” (9). بعد التعديلات الكثيرة التي لحقت بقانون التعريفة رقم (11) لسنة 1933 صدر قانون التعريفة الكمركية رقم (77) لسنة 1955 والذي اخذ بالاسس و التصنيف الذي جرت عليه تعريفة بروكسل الموضوعة دوليا – وألغى القانون السابق له – والنافذ حاليا(10).
الفرع الثالث
مرحلة الحكم الجمهوري و لحد الآن
صدر قانون الكمارك رقم ( 23 ) لسنة 1984 (11) والذي ألغى القانون السابق له رقم (56) لسنة 1931 . وجاء القانون الجديد ليعبر عن المنهج الاشتراكي للقطر العراقي و بما يتلاءم مع طبيعة الاوضاع الكمركية في التحولات و الاوضاع السياسية و الاقتصادية والاجتماعية والنافذ حاليا(12). وقد مضى على قانون الكمارك رقم (56) لسنة 1931 اكثر من نصف قرن وكان طوال هذه الفترة عرضة للتعديل والتبديل ليلائم التطورات التي حصلت خلال تلك الفترة الا انه اصبح فاقداً الى وحدة التشريع والانسجام في النصوص (13)لذلك كان لابد من تشريع جديد يتماشى مع الاهداف المراد تحقيقها ويساير التطور في ظل الحكم الجمهوري وبما يحقق الاختصار والمرونة في الاجراءات الكمركية ، وفي الوقت نفسه يتضمن المبادئ التي استقر عليها التشريع المقارن بما في ذلك وثائق مجلس التعاون الكمركي في بروكسل وبناءا على الرغبة في توحيد التشريع العربي في نطاق اتفاقية الوحدة الاقتصادية العربية من اجل تطبيق قانون يستمد من مشروع القانون الكمركي الموحد احكامه ، والذي اقرته اللجنة الكمركية في مجلس الوحدة الاقتصادية وبما يتلاءم واحكام اتفاقية النقل بالعبور (الترانزيت) بين البلدان العربية والتي صادق العراق عليها بالقانون بالرقم 35 لسنة 1978 (14) .

ومن اهم مميزات القانون الجديد رقم (23) لسنة 1984 هو تحقيق المرونة في الاجراءات الكمركية لمجابهة الظروف والاحتمالات كافة . لذلك اقتصر على اقرار المبادئ العامة في معظم الاحوال ويحيل الاحكام التفصيلية الى مصدر ادنى مرتبة . حيث يلاحظ ان القانون الجديد أناط اصدار معظم هذه الاحكام بالسيدين وزير المالية ومدير عام هيئة الكمارك وفقاً لمقتضيات الاحوال ، وبذلك يحافظ القانون على مرونته دون ان يمس جوهره . ويتميز ايضاً بانه افرد باباً للإعفاءات من الضرائب الكمركية هو الباب العاشر مقسماً الى ستة فصول ابتداءاً من المادة 155 – 168 بينما لم يورد القانون السابق فصلاً خاصاً بالاعفاءات انما وردت غير منظمة وغير مبوبة ونشير هنا الى مسألة في غاية الاهمية الا وهي تعطيل العمل بقانون الكمارك العراقي المعدل رقم 23 لسنة 1984 وكذلك تعطيل العمل بقانون التعريفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 وذلك خلال الفترة الممتدة من 18/2 ولغاية 26/8 من عام 1991 لاسباب تتعلق بحاجة البلاد الى دخول مواد متنوعة خلال الفترة من بداية الحصار الاقتصادي الذي فرض على العراق بموجب قرار مجلس الامن المرقم 687 في 6/8/1990 حيث سمح بإدخال جميع انواع البضائع الى القطر (ما عدا الممنوع منها بموجب القوانين النافذة) دون اخضاعها الى الضريبة الكمركية او ضريبة الدفاع الوطني او اية رسوم اخرى (15). ومن ثم اعيد العمل بقانون الكمارك العراقي المعدل رقم 23 لسنة 1984 وقانون التعريفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 مع التضييق من نطاق التطبيق(16). ولغرض الإفادة من الامتيازات التي وردت في القرار رقم 38 في 9/2/1991 وبغية استمرار الانسيابية في ادخال السلع والمواد وسد حاجة المستهلك منه ، ولكي يتم حصر هذه الامتيازات والتسهيلات بالسلع والمواد الضرورية والاساسية واستبعاد السلع الاخرى من ذلك مع إخضاعها لاحكام القوانين النافذة وقيود الاستيراد وكذلك اعادة العمل بأحكام قانون الكمارك وقانون التعريفة الكمركية وتعديلاتها بما يؤمن قيام السلطات الكمركية بالواجبات والمسؤوليات التي حددها القانونان المذكوران والتي عطلت العمل بهما الصيغة المطلقة التي ورد بها القرار – رقم 38 في 9/2/1991 (17) .

ولعدم استقرار الأوضاع الاقتصادية التي عاشها العراق في فترة الحصار الاقتصادي ولا سيما في الأشهر الأولى منه فقد صدر تشريع تفسيري حول الفقرة الثانية من قرار مجلس قيادة الثورة المرقم 269 في 8/8/1991 جعل الاستيراد مسموحا به دون الخضوع لإجازة الاستيراد او للضرائب الكمركية او لضريبة الدفاع الوطني او لأية مبالغ اخرى خاصة بالاستيراد (18).وبذلك تم تفسير الغموض وازالة اللبس الذي كان يعتري القرار المذكور آنفاً وذلك بتوسيع نطاق السماح . وللمرة الثانية تم تعطيل العمل بقانون الكمارك العراقي المعدل رقم 23 لسنة 1984 وكذلك تعطيل العمل بقانون التعريفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 وذلك خلال الفترة التي تلت تغيير النظام السابق ، وذلك بناءاً على القرار رقم (12) الصادرة عن السلطة الائتلافية المؤقتة (CPA)(19). حيث نص على ما يلي :
” القسم الاول – تعليق قيود التجارة والتعريفات : يتم تعليق كافة التعريفات والرسوم الكمركية ورسوم الاستيراد واجور منح التراخيص ونفقات اضافية مشابهة خاصة بالبضائع التي تدخل او تخرج من العراق وكافة القيود التجارية الاخرى التي قد تطبق على مثل هذه البضائع ولغاية 31/كانون الاول / 2003 للمدة المتبقية من هذه السنة . فان سلطة الائتلاف سوف لن تستوفي مثل هذه الاجور عن البضائع الداخلة او الخارجة من العراق براً وبحراً وجواً .

القسم الثاني – الاستثناء : ان الاستثناءات المباشرة الواردة في القسم الاول من هذا القرار سوف لن تطبق على البضائع الموصوفة في الملحق المرفق بهذا القرار .
القسم الثالث – نفاذ القرار : يعتبر هذا القرار نافذ المفعول اعتباراً من تاريخ توقيعه ” ويتضح من هذا القرار انه اطلق استيراد البضائع دون اية قيود قانونية وكذلك الحال بالنسبة الى التصدير حيث اعتبر كافة السلع العراقية متاحة للتصدير باستثناء السلع المدرجة في ملحق سلطة الائتلاف المؤقتة للقرار رقم (12) والخاص بسياسة تحرير التجارة ، والذي نص على ما يلي :
” الصادرات المحظورة هي :-
المواد الغذائية / السكر ، الشاي ، الرز المستورد ، الدهون والزيوت النباتية المستوردة ، العدس والحمص ، مسحوق الحليب وأغذية الأطفال ، ذرة صفراء كغذاء حيواني .
الحيوانات / ناقة ، ماعز ، أبقار ، أغنام ، جاموس ، حمير ، أحصنة ، غزال ، بغال .
البضاعة المصنعة / السيارات واليات أخرى ، كونكريت مسلح ، حديد ، حديد تسليح ، بليت حديد مغلون ، ألواح ستيل وبليت ، كل أنواع الأخشاب ، أنابيب معدنية للمياه وملحقاتها ، سيراميك ولوازم حمامات متضمنة حوض مغسلة (سنك) وحنفيات ، زجاج نافذة شفاف وملون، نحاس وخارصين .
مواد أخرى / صابون حمام ومنظفات ، بذور زيت النخيل ، مصنوعات حرفية او يدوية .
القيود على السلع المستوردة :-
بعض السلع المحددة من قبل وزارة التجارة ستبقى خاضعة لرسوم ومتطلبات الاستيرادات مثل السيارات الخصوصية .

ويبقى الحظر على المجلات والافلام السينمائية المنافية لقواعد السلوك العامة والمواد الكيمياوية ذو الاستخدام المزدوج طبقاً للالتزامات الدولية وعلى بيع وتزويد العراق بالاسلحة واللوازم ذات العلاقة غير تلك المسموح من قبل سلطة الائتلاف المؤقتة المنسجمة مع قرار مجلس الامن رقم (1483) ” .

ثم صدر بعد ذلك القرار رقم (30) في 8/10/2003 عن مجلس الحكم بجلسته المنعقدة بتاريخ 23/9/2003 بشأن ممتلكات الدوائر المنحلة ومنع تصدير المواد الانشائية من اجل الحفاظ على مرتكزات البنية التحتية للبلاد وبغية ايقاف عمليات السلب والنهب والتخريب وتعريض امن الاقتصاد الوطني للخطر (20). ثم تم منع دخول السيارات الى القطر من موديل 1990 فما دون والتي تكون بمقود يمين او ذات الزجاج المظلل واعتباراً من 31/12/2003(21) .

وهنا يثار التساؤل التالي : هل سيتم اعادة العمل بقانون الكمارك وقانون التعريفة الكمركية بعد تاريخ 31/كانون الاول / 2003 ؟ نجيب على السؤال بانه سوف يتم استيفاء رسم اعمار العراق بنسبة 5% من قيمة البضاعة (22). وبذلك يلاحظ توحيد تسعيرة الضرائب الكمركية بنسبة واحدة وهي 5% من قيمة البضاعة دون تحديد لنوعية هذه البضاعة . وبذلك بقي القانونين الانفي الذكر معطلين(23) .

ويلاحظ ان هذه القرارات والتعليمات الصادرة عن سلطة الائتلاف المؤقتة او عن بعض المؤسسات الحكومية غير منشورة في الجريدة الرسمية لجمهورية العراق وهي جريدة الوقائع العراقية لكي يتمكن كل شخص من الاطلاع عليها . ولعل السبب في ذلك هو حالة عدم الاستقرار التي مر بها العراق ما بعد تغيير نظام الحكم السابق فضلاً عن عدم وضوح المؤسسات الدستورية وعدم وجود برلمان يمثل الشعب سبباً في ذلك .
_____________________
[1]- طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص7. للتفاصيل انظر :
– عبد الرزاق الجزار ، (اضواء كاشفة على الرسوم الكمركية في العراق) ، مجلة الكمارك ، العدد 75 نيسان ، السنة الثانية والعشرون ، 1976 ، ص 30 .
– جمعية الاقتصاديين العراقيين ، مصدر سابق ، ص31.
2- د. اياد عبد الجبار ملوكي واخرون ، (التشريعات المالية والتجارية) ، دار التقني للطباعة والنشر ، مطبعة مؤسسة المعاهد الفنية ، بغداد ، 1985 ، ص ص178-179.
3- طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص ص 8-9. للتفاصيل انظر :
-عبد الرزاق الجزار ، (اضواء كاشفة على الرسوم الكمركية في العراق ) ، مصدر سابق ، ص 30 .
-حكمت عبد الكريم الحارس ، (السياسة الضريبية وتطور النظام الضريبي في العراق) ، اطروحة دكتوراه منشورة ، دار وهدان للطباعة والنشر ، القاهرة ، 1973 – 1974 ، ص 201 .
– رياض محمد ابراهيم الطرفي ، (سياسة الحماية الكمركية ودورها في التنمية الاقتصادية في العراق) ، رسالة دبلوم عالي مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد ، جامعة بغداد ، 1987 ، ص 2 .
-رجاء رشيد عبد الستار ، (دراسة تطبيقية للضرائب الكمركية وحالات الادخال الكمركي المؤقت في القطر ) ، رسالة دبلوم عالي مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد ، جامعة بغداد ، 1984 ، ص3 .
-د. رشيد الدقر ، مصدر سابق ، ص 196 .
4- منير شاكر محمد ، (الضرائب الكمركية في العراق دراسة مقارنة ، القسم الثاني) ، مجلة الكمارك ، العدد 85 ، شباط ، 1979 ، ص 33 .
للتفاصيل انظر:
– سعيد حمادة ، (النظام الاقتصادي في العراق) ، المطبعة الاميركية ، بيروت ، 1938 ، ص 421 .
5- انظر في تفصيل ذلك :-
– طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص9 .
– رياض محمد ابراهيم الطرفي ، مصدر سابق ، ص ص 3-4 .
-حكمت عبد الكريم الحارس ، مصدر سابق ، ص 204 .
-عبد الرزاق الجزار ، (اضواء كاشفة على الرسوم الكمركية في العراق) ، مصدر سابق ، ص 31 .
-راضي مايع شنشول ، (تمويل الانفاق الحكومي في العراق من ايراد الضرائب والرسوم ) ، رسالة دبلوم عالي مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد ، جامعة بغداد ، 1978 ، ص 63 .
– جمعية الاقتصاديين العراقيين ، مصدر سابق ، ص 31 .
– رجاء رشيد عبد الستار ، مصدر سابق ، ص 3 .
– علي جبار شلال ، مصدر سابق ، ص 16.
6- عدل بيان تعريفة الرسوم الكمركية رقم 19 لسنة 1919 ، اربعة عشر مرة بين 1919 – 1933.
7- طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص ص 9 -10
8- د.حكمت عبد الكريم الحارس ، مصدر سابق ، ص 207. للتفاصيل انظر:
– طلال محمود كداوي ، مصدر سابق ، ص10 .
– عبد الرزاق الجزار ، (اضواء كاشفة على الرسوم الكمركية في العراق) ، مصدر سابق ، ص 13 .
9- حسن الاسدي (الكمارك في العراق) ، مجلة التجارة ، العدد 1 ، كانون الثاني ، 1953 ، ص31. للتفاصيل انظر :
– رياض محمد ابراهيم الطرفي ، مصدر سابق ، ص 8 .
– رجاء رشيد عبد الستار ، مصدر سابق ، ص 4 .
0[1]- سعيد عبود السامرائي ، ( السياسة المالية في العراق) ، الطبعة الأولى ، مطبعة القضاء ، النجف ، 1976، ص 209 .
11-الوقائع العراقية ، العدد 2985 في 19/3/1984 . وعدل هذا القانون ثمانية وخمسون مرة ما بين 1984 – ولحد الان .
2[1]- عبد الستار جبار شاكر العاني ، (دور القانون والإدارة الكمركية في مكافحة التهريب) ، بحث مقدم الى المركز المالي والمحاسبي في وزارة المالية ، 1998، ص 1.
3[1]- هشام محمد صفوت العمري ، (اقتصاديات المالية العامة والسياسة المالية) ، مطبعة عصام ، بغداد ، 1986 ، ص 474 .
4[1]- الاسباب الموجبة لصدور قانون الكمارك رقم 23 لسنة 1984 .
5[1]- قرار مجلس قيادة الثورة رقم 38 في 9/2 /1991 المنشور في الوقائع العراقية ، العدد 3343 في 18/2/1991 .
6[1]- قرار مجلس قيادة الثورة رقم 269 في 8/8/ 1991 المنشور في الوقائع العراقية ، العدد 3368 في 26/8/1991. حيث نصت الفقرة 2 من هذا القرار على : ” يسمح باستيراد السلع الغذائية الاساسية ومستلزمات الانتاج الصناعي والزراعي ومستلزمات البناء والسيارات الانتاجية دون خضوعها للرسوم الكمركية او ضريبة الدفاع الوطني او اية رسوم اخرى ” .
7[1]- الاسباب الموجبة التي اوردها القرار المذكور في متنه .
8[1]- قرار مجلس قيادة الثورة المرقم 385 في 25/10/1991 المنشور في الوقائع العراقية 3378 في 4/11/1991 . انظر : صادق عبد المعين عبد اللطيف العاني ، (تحليل مديات فاعلية السياسية الضريبية في الاقتصاد العراقي خلال فترة الحصار الاقتصادي ) ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد ، الجامعة المستنصرية ، 2001 ، ص117.
9[1]- كتاب وزارة النقل والمواصلات ، الشركة العامة للسكك الحديد ، مكتب المدير العام ، ذي العدد م / 3/ 128 بتاريخ 8/8/2003 والمبلغ الى مديرية كمارك المنطقة الشمالية ، غير منشور .
وهو ما تم تأكيد العمل به بموجب كتاب وزارة المالية ، الهيئة العامة للكمارك القانونية ، ذي العدد 219 بتاريخ 13/9/2003 والمبلغ الى مديرية كمرك المنطقة الشمالية ، غير منشور .
20- حيث نص القرار على ما يلي :
” 1- يمنع منعاً باتاً تصدير مواد البناء والانشاءات والمعادن وبضمنها السكراب الحديد والالمنيوم والنحاس وغيرها والقابلوات الخاصة بالكهرباء والهواتف .
2- تتخذ الاجراءات القانونية وفق قانون العقوبات رقم 11 لسنة 1969 بحق المخالفين ومن يتعامل بشراء او بيع الممتلكات العامة او حيازتها او يقدم على الاضرار بها او التصرف بها من دون موافقات اصولية مسبقة من الجهات ذات العلاقة ” .
[1]2- كتاب وزارة الداخلية ، قيادة قوات الحدود ، المبلغ الى الهيئة العامة للكمارك ، ذي العدد 237 بتاريخ 21/1/2004 . غير منشور .
22- كتاب وزارة الداخلية ، قيادة قوات الحدود ، الهيئة العامة للكمارك ، القانونية ، ذي العدد 13 بتاريخ 3/1/2004 المبلغ الى مديرية حدود واسط . غير منشور ، والمتضمن على ما يلي ” ان تكون الارساليات المستوردة مصحوبة ببيان حمولة (منافيست) موضح فيه البضاعة حيث سيتم في العام القادم تنظيم التصريحة الكمركية في المنافذ الحدودية واستيفاء رسم اعمار 5% من قيمة البضاعة وان من ضمن مستلزمات المعاملة الكمركية وجود القوائم والمنافيست . ولا يمكن ادخال وسائط النقل الاجنبية بدون تنظيم كفالة من شركة النقل البري العراقية ” .
23- لدى المقابلة الشخصية التي اجريت صباح يوم 31/1/2004 مع السيد مدير كمرك المنطقة الشمالية والذي اوضح بانه قد تبلغ شفوياً بتمديد الاعفاء لشهري كانون الثاني وشباط من العام 2004 ، وانه تم تعطيل العمل بكتاب وزارة الداخلية ، قيادة قوات الحدود ، الهيئة العامة للكمارك ، القانونية ، ذي العدد 13 بتاريخ 3/1/2004 .

قراءة قانونية في نشأة وتطور الضرائب الجمركية